Является ли прокуратура надзорным органом

Предметом надзора являются:

  • 1. Соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
  • 2. Соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами.

Прокуратура не осуществляет надзор за актами, издаваемыми Правительством РФ. Это — прерогатива конституционного контроля. Однако если принятое Правительством РФ постановление противоречит Конституции РФ и ее законам, то Генеральный прокурор вправе информировать об этом Президента РФ.

Прокуратура наделена правом координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

В процессе общенадзорной деятельности прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина и в случае обнаружения таковых принимает меры по их пресечению и предупреждению, привлечению к ответственности виновных в нарушении закона лиц.

Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами:

  • -освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;
  • -опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными;
  • -вносит представление об устранении нарушений закона.

Проверки исполнения законов, законности издаваемых поднадзорными объектами правовых актов, нарушения прав и свобод граждан осуществляются прокуратурой на основании поступившей информации о нарушении законности.

В целях обеспечения законности в сфере управления органы прокуратуры используют в своей работе соответствующие методы, к которым относятся:

  • 1. Проверка исполнения законов поднадзорными объектами. Итогами проверок являются справки, в которых дается анализ вскрытых нарушений законности, причин и условий, их порождающих, предлагаются меры по их устранению. Справки направляются в соответствующие органы, организации для принятия мер по устранению выявленных нарушений законности.
  • 2. Проверка правовых актов, издаваемых поднадзорными объектами, и действий должностных лиц, порождающих юридические последствия. Такие проверки осуществляются с целью установления соотвествия актов и действий закону, иным нормативным актам. При этом выясняется, нарушены ли права и законные интересы граждан, общества, государства исполнением проверяемых актов, действий, нанесен ли им ущерб.
  • 3. Участие соответствующих прокуроров в заседаниях федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. Участие в таких заседаниях позволяет прокурору уже на стадии рассмотрения и принятия правовых актов давать им юридическую оценку.
  • 4. Изучение и обобщение сведений о нарушении законности, поступающих в прокуратуру либо публикуемых в средствах массовой информации, и принятие по ним соответствующих мер.

В случае нарушения законности прокурор обязан реагировать соответствующим образом. В Законе закреплены четыре формы реагирования прокурора на нарушение законности.

В порядке общенадзорной деятельности прокурор вносит протест на противоречащий закону правовой акт.

Протест приносится в орган или должностному лицу, издавшему акт, либо в суд. В нем прокурор излагает требование об отмене правового акта или его части либо о приведении его в соответствие с законом.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления в соответствующий орган, организацию, должностному лицу. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения законности, прокурор вправе установить более короткий срок рассмотрения протеста. Ответ прокурору на протест дается в письменной форме.

Протест прокурора на правовой акт содержит определенные реквизиты: наименование опротестованного акта; кем и когда он был издан; содержание опротестованного акта либо части его; правовое обоснование незаконности изданного акта; указание на нарушение нормы закона или подзаконного акта; требование прокурора об отмене или приведение в соответствие с законом опротестованного акта; предложение о рассмотрении протеста в установленный законом 10-дневный срок; должностное положение прокурора, его классный чин, дату принесения протеста.

Представление прокурора является актом прокурорского надзора, формой его реагирования на факты нарушения закона, причины и условия, им способствующие. Оно вносится в орган, общественное объединение, политическую организацию, должностному лицу, которые полномочны принимать меры по их устранению. Представление подлежит безотлагательному рассмотрению, и в месячный срок должны быть приняты меры по устранению нарушения законности, о чем прокурору сообщается в письменной форме. Если представление рассматривается коллегиальным органом, то он должен уведомить прокурора о дне заседания.

Как и протест, представление содержит в себе определенные реквизиты: наименование поднадзорного объекта, которому оно адресуется; материалы, явившиеся основанием внесения представления; наименование нарушенного закона или законов; сущность совершенных правонарушений, их причины и условия; предлагаемые меры по ликвидации нарушений законности и устранению причин и условий, им способствующих; указание на конкретных виновных лиц и предложение о привлечении их к ответственности; должностное положение, классный чин прокурора, дата внесения представления.

Исходя из характера нарушения закона должностным лицом или гражданином прокурор вправе вынести постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении. Постановление о возбуждении производства об административном правонарушении направляется в уполномоченный на то орган или должностному лицу, которые обязаны рассмотреть дело в установленный законом срок и о результатах рассмотрения сообщить прокурору в письменной форме.

В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. административный надзор прокуратура правоохранительный

Читайте также:  Кто осуществляет надзор за фнс

В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

Прокурорский надзор — это специфический вид государственной деятельности. Он распространяется на всю территорию страны и на все отношения, урегулированные правом, являясь в этом смысле универсальным. Цели прокурорской деятельности заключаются в том, чтобы обеспечить:

  • — верховенство закона;
  • — единство и укрепление законности;
  • — защиту прав и свобод человека и гражданина;
  • — охраняемые законом интересы общества и гражданина.

Уровень законности в государстве прежде всего зависит от ее состояния в исполнительно-распорядительной деятельности. Когда он здесь низок, то даже если иные ветви государственного механизма неукоснительно выполняют юридические предписания, есть основания говорить о разрушении, кризисе режима законности. Если имеются многочисленные факты, когда работники милиции незаконно задерживают граждан, изымают у них имущество, когда без достаточных законных оснований военнослужащие применяют огнестрельное оружие, убивают и ранят людей, когда квартиры распределяются в обход установленных правил, лицензирование не обходится без взяток и т. д„ то даже строжайшее соблюдение законов при осуществлении правосудия, в процессе прокурорского надзора не окажет существенного влияния на общую картину взаимоотношений государства и граждан, негосударственных организаций. Это будут лишь островки законности в море управленческого своеволия.

Юридическая правомерность деятельности исполнительной власти — стержень всего режима законности в стране. Именно эту проблему и призваны решать все способы обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти.

Статья просмотрена: 3080 раз

This article presents an analysis of the legal status of the Prosecutor’s Office of the Russian Federation in the system of State power of the Russian Federation. This article provides both theoretical and practical considerations of the author regarding the role and place of the public prosecutor’s Office in the system of State authority. In this regard, there are theoretical proposals for the establishment of an independent system of enforcement authorities and inclusion bodies with autonomous legal status.

Ключевые слова: Прокуратура РФ, система государственных органов, система контрольно-надзорных органов.

Keywords: Attorney-General of the RUSSIAN FEDERATION, the system of State, the system of enforcement authorities.

В современных условиях развития российской государственности проблемы государственного контроля приобретают важнейшую теоретическую и практическую значимость. Политические, экономические и социальные преобразования в Российской Федерации, происходящие в последние 10-12 лет, сопровождаются существенным реформированием системы государственного контроля 1 . Существенно изменилась система государственного и общественного контроля в целом, охватывавшая ранее сферы производства, социальной и политической жизни общества. В связи с проводимыми реформами системы государственного контроля коренным образом видоизменились задачи и функции органов контрольно-надзорной власти на федеральном и региональном уровнях, на предприятиях, в организациях и учреждениях.

В этом плане происходящие в стране изменения не могли не затронуть своим воздействием основные институты, осуществляющие государственный контроль и надзор. Практика развития системы контрольно-надзорной власти идет по пути выделения в ее рамках самостоятельных органов и институтов: органа надзора за законностью – Прокуратура РФ, в сфере защиты прав человека – институт Уполномоченного по правам человека и органа финансового контроля – Счетной палаты РФ 2 . Все вышеназванные органы при всем их различии, помимо особого места в системе разделения властей, объединены функциональным единством. Они осуществляют функции контроля, надзора и наблюдения.

Прокуратура РФ призвана служить обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

По мнению В.Ю. Шобухина, прокуратура РФ – это многофункциональный орган, что обусловлено направленностью ее деятельности на обеспечение единого законодательного и единообразного правоприменительного пространства на всей территории страны 4 .

В последние годы получил активное обсуждение вопрос о месте органов прокуратуры в системе органов государственной власти.

Несомненно, главная роль, которая отводится этому органу государственной власти – это надзор за соблюдением законов и надзор за соответствием законам правовых актов.

Однако ряд авторов склонны относить органы прокуратуры к органам законодательной власти, характеризуя прокуратуру по особому порядку назначения и освобождения от должности Генерального прокурора РФ Советом Федерации ФС РФ 6 , подотчетности высшему законодательному органу страны.

Тем не менее, прокуратура не может быть отнесена к числу контрольно-надзорных органов законодательной власти, поскольку прокуратура не участвует в принятии законов, что свойственно органам законодательной власти.

Не является прокуратура и частью исполнительной ветви государственной власти, подтверждением чему может служить и то, что функции органов прокуратуры имеют мало общего с функциями исполнительной власти. Так, полномочия исполнительной власти носят управленческий характер.

Прокуратура не осуществляет управление государственными делами. В отношении органов исполнительной власти прокуратура носит надзорный характер, следя за соблюдением этими органами и их должностными лицами законов и соответствием закону принимаемых ими правовых актов.

Особый интерес вызывает позиция авторов, которые не ограничиваются классической трехзвенной моделью разделения ветвей государственной власти и подвергают ее более детальной, соответствующей особенностям конкретного государства, дифференциации и дополнительно выделяют избирательную, контрольную, учредительную и другие виды власти. 7

Ввиду этого, по типу данной модели разделения ветвей власти, функции прокуратуры можно отнести к контрольной (надзорной) власти.

Читайте также:  Как определить к какому надзору относится предприятие

Таким образом, проведя анализ прокуратуры как самостоятельного органа контрольно-надзорной власти, можно говорить о выделении данного органа в отдельную систему государственных органов, таких как Счетная палата, Уполномоченный по правам человека, наделенных самостоятельным правовым статусом и выполняющие сходные задачи. В связи с этим, многие ученые предлагают построить систему органов государственного финансового контроля, используя методы, обладающие действенностью с позиций преемственности, альтернативности и системности. Пока же эффективность работы контрольно-надзорных органов недостаточна для принятия оперативных решений.

Тем не менее, проведенный анализ правового статуса прокуратуры в контексте иных органов контрольно-надзорной власти в России позволяет сделать вывод, о том, что прокуратура РФ является действенным, многофункциональным органом государственной власти, всецело подчиненным задаче надзора за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Дата размещения статьи: 06.07.2016

Формулируя положения ст. 1 Закона о прокуратуре (далее — Закон), законодатель ограничился перечислением объектов прокурорского надзора (органы исполнительной власти федерального и регионального уровня, органы местного самоуправления и др.). Отдельно физические лица в этой статье не названы, из чего первоначально можно сделать вывод о том, что прокурорский надзор на них не распространяется.
Подобное перечисление создает определенные трудности. К примеру, лишь после продолжительных споров в качестве объекта прокурорского надзора в Законе прямо закреплен Следственный комитет РФ .
———————————
Федеральный закон от 22 декабря 2014 г. N 427-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации».

Для реализации целей деятельности прокуратуры в РФ — обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства законодатель предоставил прокуратуре полномочия, которые носят исчерпывающий характер. Так, прокурорский работник наделен правом вызывать должностных лиц и граждан для дачи объяснений по поводу нарушений закона. Законодатель не указал, каких нарушений — совершенных иными лицами либо самими опрашиваемыми (п. 1 ст. 22 Закона). При осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях. И если при осуществлении надзора за исполнением законов прямо предусмотрено, что прокурор возбуждает административное дело при выявлении нарушений со стороны должностного лица (почему-то законодатель не упомянул и юридические лица), то при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина такого ограничения нет (п. 3 ст. 27 Закона).
Реализация прокурором полномочий по возбуждению дел об административных правонарушениях и проведению административного расследования (некоторые авторы предлагают выделять отдельно функцию административного преследования ) осуществляется в соответствии с КоАП РФ и другими федеральными законами.
———————————
См.: Гальченко А. Возбуждение прокурором дел об административных правонарушениях // Законность. 2014. N 2.

Так, в ст. 28.4 КоАП содержится перечень статей, по которым дела может возбуждать только прокурор, и есть оговорка о том, что при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена Кодексом либо законом субъекта РФ.
Если обратиться к перечню статей, возбуждение дел по которым возможно только прокурором, то законодатель прямо наделил прокурора правом возбуждения административного дела в отношении физического лица (ст. 5.61 КоАП — оскорбление). Диспозиция названной нормы позволяет сделать вывод, что потерпевшим по ней, как и правонарушителем (за исключением ч. 3), может быть физическое лицо.
Закрепив возможность принятия мер реагирования в отношении физических лиц, законодатель тем самым предоставил прокурору полномочия по осуществлению надзора за ними, поскольку выявлению этого нарушения должна предшествовать прокурорская проверка с реализацией права на получение объяснений от гражданина.
Примечательно, что реализовать право на возбуждение любого административного дела прокурором (и в отношении физического лица тоже) возможно лишь при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, т.е. надзора, предусмотренного гл. 1 разд. III Закона, содержащего ст. 25, которая буквально запрещает возбуждение дел в отношении иных лиц, чем должностные.
Однако, несмотря на некоторые технические неувязки в формулировках правовых норм, можно ли утверждать, что осуществление надзора в отношении физических лиц возможно лишь только в рамках надзора за соблюдением законов?
Пунктом 4 ст. 27 Закона предусмотрено, что в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде иск в интересах пострадавших.
Опять же, эта норма не содержит указания на то, что ответчиком должно выступать юридическое либо должностное лицо.
В ст. 45 ГПК это правомочие расширено. Прокурор вправе обратиться в суд с иском не только в целях защиты прав, свобод и законных интересов граждан и неопределенного круга лиц, но и интересов Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Яркий пример — предъявление прокурором в суд заявлений о лишении физического лица различных разрешений (на управление транспортным средством, владение оружием).
Ведь если физическое лицо, к примеру, страдающее психическим заболеванием, наркоманией, имеет законный доступ к источнику повышенной опасности, коим является транспортное средство, помимо сопутствующих этому обстоятельств, подлежащих выявлению (законность действий должностных лиц, участвовавших при предоставлении больному подобных разрешений), требуется незамедлительное принятие мер по пресечению подобных случаев. И эти меры может принять прокурор, поскольку юридически он никак не связан с предоставлением подобных прав гражданам.
Как и в случае с возбуждением дела по ст. 5.61 КоАП, прокурор должен провести проверку — установить, когда физическое лицо получило подобное право, имеется (имелось) ли у него заболевание, препятствующее реализации права, получить объяснения и т.п., т.е. осуществить надзорные мероприятия, в том числе в отношении физического лица.
Следовательно, в этом случае прокурор обязан осуществлять надзор за физическими лицами.
Любое направление прокурорского надзора имеет законодательные рамки и ограничения, закрепленные в федеральных законах.
Среди них — недопустимость подмены полномочий иных государственных органов (п. 2 ст. 22, п. 2 ст. 26 Закона) и проведение проверок на основании информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором (п. 2 ст. 22 Закона).
Говоря о возможности осуществления надзора за деятельностью физических лиц, приведем следующий пример.
В прокуратуру района от мирового судьи поступило заявление о привлечении Б. к административной ответственности по ст. 17.9 КоАП (заведомо ложные показания при производстве по делу об административном правонарушении).
Из представленных материалов следовало, что в рамках рассмотрения дела об административном правонарушении, предусмотренном гл. 12 КоАП, допрошенная в качестве свидетеля неработающая Б., вопреки данной перед допросом подписке, сообщила суду заведомо ложные сведения, чтобы помочь виновному лицу избежать ответственности за совершенное правонарушение.
Вынося постановление по делу, суд дал оценку всем доказательствам и пришел к выводу о возможной заведомой недостоверности показаний Б. Постановление суда вступило в законную силу.
В ст. 28.4 КоАП статья 17.9 КоАП не указана, т.е. возбуждение дел по ней не отнесено к исключительной компетенции прокурора.
Согласно п. п. 1, 77 ч. 2 ст. 28.3 КоАП полномочиями по возбуждению дел по указанной статье наделены должностные лица органов внутренних дел (полиции), должностные лица органов, уполномоченных на осуществление функций по принудительному исполнению исполнительных документов и обеспечению установленного порядка деятельности судов.
Таким образом, исходя из названных требований, прокурор не наделен полномочиями по возбуждению дел по ст. 17.9 КоАП.
Однако в ч. 3 ст. 28.3 КоАП есть оговорка о том, что протоколы (и постановления) об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.9 КоАП, вправе составлять должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их структурных подразделений и территориальных органов, а также иных государственных органов, уполномоченных осуществлять производство по делам об административных правонарушениях.
Обращает на себя внимание указание в этой норме не только на ст. 17.9 КоАП, но и на ст. 17.7 КоАП — невыполнение законных требований, в том числе прокурора. Как и в случае со ст. 17.9, возбуждение дел по статье 17.7 КоАП не относится к исключительной компетенции прокурора.
Кроме того, установлено, что Б. нарушено требование ч. 2 ст. 25.6 КоАП давать правдивые показания.
С учетом изложенного, поскольку в адрес прокурора поступила информация о нарушениях закона, в целях недопущения волокиты и истечения срока давности привлечения к административной ответственности, по результатам проведенной в отношении физического лица проверки прокурор возбудил дело об административном правонарушении по ст. 17.9 КоАП, которое направлено на рассмотрение мировому судье.
По результатам его рассмотрения виновное лицо привлечено к административной ответственности с назначением административного наказания. Постановление суда не обжаловалось и вступило в законную силу.
В ст. 1 Закона указана и функция осуществления уголовного преследования в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ.
В п. 2 ст. 27 Закона закреплено, что при наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом.
Это полномочие реализуется, согласно п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК, путем вынесения по результатам проведенной проверки постановления о направлении материалов в орган предварительного расследования для осуществления уголовного преследования.
Указанные нормы не содержат никаких ограничений по вынесению таких постановлений в отношении физических лиц, чему предшествует прокурорская проверка в отношении последних.
Подводя итоги сказанному, можно сделать следующие выводы.
В целях устранения правовых пробелов необходимо исключить из ст. 1 Закона указания на объекты надзора, ограничившись лишь перечислением видов прокурорского надзора.
Действующее федеральное законодательство не содержит запрета на осуществление органами прокуратуры надзора за деятельностью физических лиц. Этот надзор осуществляется в рамках и с ограничениями, установленными для каждого вида прокурорского надзора.
Некоторые меры прокурорского реагирования, такие как принесение протеста, внесение представления, требования и объявление предостережения, в силу прямого законодательного запрета не могут применяться в отношении физических лиц.

Читайте также:  Кто осуществляет надзор за кадастровыми инженерами

Пристатейный библиографический список

Гальченко А. Возбуждение прокурором дел об административных правонарушениях // Законность. 2014. N 2.

Источники:
http://moluch.ru/archive/43/5187/
http://xn—-7sbbaj7auwnffhk.xn--p1ai/article/18656

Читайте также:
Adblock
detector