Экологический контроль и надзор в чем разница

Правовое обеспечение единой государственной экологической политики РФ требует стабильности законодательства и усиления контроля и надзора за его выполнением.

Под государственным экологическим надзором понимается деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ в области охраны окружающей среды, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния соблюдения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

Контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) — система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды.

В теории административного права надзор как способ обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти отличается от контроля. Первый заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальных государственных органов за деятельностью не подчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности. При этом оценка деятельности поднадзорного объекта дается только с точки зрения законности, а не целесообразности. Именно поэтому при надзоре вмешательство в текущую административно-хозяйственную деятельность поднадзорного исполнительного органа (должностного лица) не допускается. Классическим примером является прокурорский надзор.

Всего в 2015 г. органами прокуратуры РФ выявлено более 287 тыс. нарушений законодательства об охране окружающей среды и природопользовании, для их устранения внесено 49 тыс. представлений, по итогам рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности привлечено 33,4 тыс. должностных лиц. Па незаконные правовые акты принесено 7,7 тыс. протестов. В суды направлено 35,7 тыс. заявлений на сумму более 4390 млн руб.

Необходимо отметить участие прокурора в административном судопроизводстве с 15.09.2015. Рассмотрено административных дел в суде первой инстанции с участием прокурора более 32 тыс., в том числе по административным исковым заявлениям прокурора более 4,4 тыс. [1]

Экологический контроль и контроль в области рационального использования природных ресурсов являются самостоятельными видами комплексного контроля в области охраны окружающей среды. Понятие экологического контроля не включает контроль в области использования и охраны природных ресурсов, а государственный экологический надзор включает в себя государственный надзор в области охраны и использования природных ресурсов.

Государственный экологический надзор осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (федеральный государственный экологический надзор) и органами исполнительной власти субъектов РФ <региональныйгосударственный экологический надзор) согласно их компетенции.

Федеральный государственный экологический надзор организуется и осуществляется при осуществлении хозяйственной и (или) иной деятельности на объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и включенных в утверждаемый уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти перечень. Перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору, определяется на основании установленных Правительством РФ критериев.

Органы исполнительной власти субъектов РФ организуют и осуществляют региональный государственный экологический надзор при осуществлении хозяйственной и (или) иной деятельности с использованием объектов, подлежащих государственному экологическому надзору.

По данным Минприроды России, только в 2015 г. плановые проверки составили всего 17% от всех 30 297 контрольно-надзорных мероприятий Росприроднадзора. На внеплановые проверки приходится наибольшая доля проводимых надзорных мероприятий — 42%. В ходе проверок выявлено более 25 тыс. правонарушений, к административной ответственности привлечено 26 тыс. юридических, должностных и физических лиц.

В 2015 г. была приостановлена деятельность 46 хозяйствующих субъектов, грубо нарушивших природоохранное законодательство. По материалам, переданным правоохранительным органам, возбуждено 32 уголовных дела. Нарушителям предъявлены претензии на возмещение вреда, причиненного окружающей среде, на сумму порядка 7 млрд руб., 328 из них удовлетворены добровольно, 119 в судебном порядке.

В числе приоритетных направлений стоит упреждающий надзор в Арктической зоне. В общей сложности в 2015 г. Росприроднадзором на территории Арктической зоны России проведено 668 контрольно-надзорных мероприятий, из них плановых проверок — 119, внеплановых проверок — 482, рейдовых мероприятий — 67. По результатам контрольно-надзорной деятельности выявлено 904 нарушения требований природоохранного законодательства, выдано 547 предписаний, возбуждено 676 дел об административных правонарушениях, наложено штрафов на общую сумму 16,38 млн руб. [2]

Читайте также:  Государственный ветеринарный надзор кто осуществляет

Юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах I, II и III категорий, разрабатывают и утверждают программу производственного экологического контроля, осуществляют производственный экологический контроль в соответствии с установленными требованиями, документируют информацию и хранят данные, полученные по результатам осуществления производственного экологического контроля.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели обязаны представлять в уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти или орган исполнительной власти соответствующего субъекта РФ отчет об организации и о результатах осуществления производственного экологического контроля в порядке и в сроки, которые определены уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.

Государственный экологический надзор включает в себя:

  • федеральный государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр;
  • государственный земельный надзор;
  • государственный надзор в области обращения с отходами;
  • государственный надзор в области охраны атмосферного воздуха;
  • государственный надзор в области использования и охраны водных объектов;
  • государственный экологический надзор на континентальном шельфе РФ;
  • — государственный экологический надзор во внутренних морских водах и в территориальном море РФ;
  • — государственный экологический надзор в исключительной экономической зоне РФ;
  • — государственный экологический надзор в области охраны озера Байкал;
  • федеральный государственный лесной надзор(.лесную охрану) на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения;
  • — федеральный государственный надзор в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания на особо охраняемых природных территориях федерального значения;
  • — государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий федерального значения, за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения, управление которыми осуществляется федеральными государственными бюджетными учреждениями, находящимися в ведении Минприроды России (государственные природные заповедники и национальные парки);
  • — федеральный государственный охотничий надзор на особо охраняемых природных территориях федерального значения.

Федеральный государственный экологический надзор направлен на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами требований в области охраны окружающей среды, установленных международными договорами РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами РФ, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных российским законодательством мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений [3] . Такой надзор осуществляется при реализации хозяйственной и иной деятельности с использованием объектов, находящихся в соответствии с российским законодательством в ведении Российской Федерации, и объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, в соответствии с перечнем таких объектов, установленным Минприроды России.

Однако постановление Правительства РФ в противоречие с Законом об охране окружающей среды исключает деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления требований, установленных в соответствии с международными договорами РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ в области охраны окружающей среды. Что сужает деятельность по проведению надзора за органами власти и исключает надзор за их деятельностью в области охраны окружающей среды.

Закон об охране окружающей среды не называет муниципальный экологический контроль, а в природоресурсном законодательстве он присутствует (например, ст. 84, 98 ЛК РФ, ст. 72 ЗК РФ). Следовательно, муниципального контроля в области охраны окружающей среды (экологического контроля) нет, а муниципальный контроль в области использования и охраны природных ресурсов существует.

Государственный надзор в области охраны окружающей среды является одной из важнейших функций экологического управления, способной содействовать сохранению природы для настоящего и будущих поколений. Для решения проблем его совершенствования необходимы меры нормативно-правового обеспечения, а также организационные меры: увеличение штата инспекторов, внедрение технических средств, своевременность проведения проверок, достаточное финансирование.

Каждому хозяйствующему субъекту необходимо знать, к какому уровню государственного экологического надзора — федеральному или региональному — относятся эксплуатируемые им объекты. При этом отнесение объектов к одному из уровней надзора требуется не только для определения органа, который уполномочен на проведение проверок в отношении лица, осуществляющего деятельность на данных объектах, но и для решения целого ряда иных вопросов природоохранного характера.

Так, от уровня государственного экологического надзора, к которому будет отнесен объект хозяйственной деятельности, зависит:

1) в какой орган необходимо обращаться за получением природоохранной разрешительной документации, а именно:

  • документа об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение;

Статья 18. Нормирование в области обращения с отходами

Читайте также:  Отдел санитарного надзора роспотребнадзора чем занимается

[…]
5. Нормативы образования отходов и лимиты на их размещение […] применительно к хозяйственной и (или) иной деятельности индивидуальных предпринимателей, юридических лиц (за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства), в процессе которой образуются отходы на объектах, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору[2], устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

6. Нормативы образования отходов и лимиты на их размещение […] применительно к хозяйственной и (или) иной деятельности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц (за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства), в процессе которой образуются отходы на объектах, подлежащих региональному государственному экологическому надзору, устанавливаются органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области обращения с отходами.
[…]

  • разрешения на выбросы вредных (загрязняющих) веществ (за исключением радиоактивных веществ) в атмосферный воздух от стационарных источников;

К СВЕДЕНИЮ

Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух (за исключением радиоактивных веществ), утвержденный Приказом Минприроды России от 25.07.2011 № 650 (в ред. от 25.06.2014), определяет порядок, сроки и последовательность действий (административных процедур) Росприроднадзора и его территориальных органов при исполнении государственной услуги по выдаче разрешений на выбросы стационарных источников, находящихся на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору, и не распространяется на вопросы выдачи разрешений на выбросы стационарных источников, находящихся на объектах хозяйственной и иной деятельности, не подлежащих федеральному государственному экологическому контролю.

2) в какой орган следует сдавать экологическую отчетность, а именно отчетность об образовании, утилизации, обезвреживании и размещении отходов (для субъектов малого и среднего предпринимательства);

Извлечение
из Федерального закона № 89-ФЗ

Статья 18. Нормирование в области обращения с отходами

[…]
7. Субъекты малого и среднего предпринимательства, в процессе осуществления которыми хозяйственной и (или) иной деятельности образуются отходы на объектах, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору[3], представляют в уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти отчетность об образовании, утилизации, обезвреживании, о размещении отходов в уведомительном порядке. […]

8. Субъекты малого и среднего предпринимательства, в процессе хозяйственной и (или) иной деятельности которых образуются отходы на объектах, подлежащих региональному государственному экологическому надзору, представляют в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области обращения с отходами отчетность об образовании, утилизации, обезвреживании, о размещении отходов в уведомительном порядке[4]. […]
[…]

3) в какой орган необходимо подавать заявку о постановке объекта, оказывающего негативное воздействие на окружающую среду (далее — НВОС), на государственный учет:

Извлечение
из Правил создания и ведения государственного реестра объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду
(утв. Постановлением Правительства РФ от 23.06.2016 № 572)

[…]
2. Государственный учет объектов осуществляется в форме ведения государственного реестра.
[…]
7. Государственный реестр состоит из:
а) федерального государственного реестра;
б) региональных государственных реестров.

8. Федеральный государственный реестр содержит сведения об объектах, подлежащих […] федеральному государственному экологическому надзору[5].

9. Региональные государственные реестры содержат сведения об объектах, подлежащих региональному государственному экологическому надзору.

10. Ведение федерального государственного реестра осуществляется территориальными органами Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по месту нахождения объектов.

11. Ведение региональных государственных реестров осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по месту нахождения объектов.
[…]
17. Основанием для включения объектов в государственный реестр является заявка, оформленная по установленной Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации форме […], которая направляется в территориальный орган Федеральной службы по надзору в сфере природопользования или органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с их компетенцией.
[…]

4) в какой орган необходимо будет представлять декларацию о воздействии на окружающую среду с 01.01.2019 (для лиц, осуществляющих деятельность на объектах II категории[6]).

Извлечение
из Федерального закона № 7-ФЗ

Статья 31.2. Декларация о воздействии на окружающую среду
(вступит в силу 01.01.2019)

[…]
2. Декларация о воздействии на окружающую среду представляется в письменной форме или в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью, в отношении объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и подлежащих федеральному государственному экологическому надзору[7], в уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти, в отношении иных объектов — в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
[…]

[1] Далее — Федеральный закон № 89-ФЗ.

[2] Здесь и далее выделено автором.

[3] Здесь и далее выделено автором.

[4] Подробнее об этом см.: Никитина В.В. Представление отчетности субъектами малого и среднего предпринимательства в регионах: обменяемся опытом? // Справочник эколога. 2016. № 4. С. 16–20 (прим. редакции).

[5] Здесь и далее выделено автором.

  • объекты, оказывающие значительное НВОС и относящиеся к областям применения наилучших доступных технологий, — объекты I категории;
  • объекты, оказывающие умеренное НВОС, — объекты II категории;
  • объекты, оказывающие незначительное НВОС, — объекты III категории;
  • объекты, оказывающие минимальное НВОС, — объекты IV категории.
Читайте также:  Что представляет собой федеральный государственный пожарный надзор

Критерии отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий утверждены Постановлением Правительства РФ от 28.09.2015 № 1029. Анализ данного Постановления см.: Нельзикова Е.А. Массовая категоризация // Справочник эколога. 2015. № 11. С. 10–25 (profiz.ru/eco/11_2015/kategorizaciya) (прим. редакции).

[7] Здесь и далее выделено автором.

ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ КОНТРОЛЬ И НАДЗОР: ПРОБЛЕМЫ СООТНОШЕНИЯ В ТЕОРИИ И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

Зиновьева Ольга Анатольевна, кандидат юридических наук, доцент кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Анализируя законодательство, в том числе произведенные изменения, автор решает несколько задач: о соотношении понятий экологического контроля и экологического надзора, понятий экологического контроль и контроля в области рационального использования природных ресурсов; о видах экологического контроля; пытается дать ответ на вопрос, почему нет муниципального контроля в области охраны окружающей среды (экологического контроля), а муниципальный контроль в области использования и охраны природных ресурсов существует.

Ключевые слова: юриспруденция, государственный, надзор, контроль, анализ, экологический, природные, ресурсы, охрана, окружающая.

Environmental control and supervision: problems of their correlation in theory and legislation O. A. Zinovieva

Zinovieva Olga Anatolievna — PhD in Law, Associate Professor of the Department of Environmental and Environmental Resources Law of the Kutafin Moscow State Law University.

Having analyzed the legislation and the amendments to it, the author finds solutions to several problems, including correlation of environmental control and environmental supervision, definitions of environmental control and control in the sphere of rational use of natural resources, types of environmental control. The author also attempts to find out why there is no municipal control in the sphere of environmental protection (environmental control), while there is municipal control in the sphere of use and protection of environmental resources.

Key words: jurisprudence, state, supervision, control, analysis, environmental, natural, resources, protection, environment.

1. Административное право / Под ред. Ю. М. Козлова и Л. Л. Попова. М., 1999. 2. Боголюбов С. А. Теоретические проблемы правового регулирования видов экологического контроля // Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля в России: Материалы Круглого стола. Москва, 9 апреля 2008 г. М., 2008. 3. Енисейская Н. А. Государственный контроль в области обращения с отходами производства и потребления. М., 2008. 4. Кичигин Н. В. К вопросу о понятии экологического контроля. Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля в России: Материалы Круглого стола. Москва, 9 апреля 2008 г. М., 2008. 5. Муниципальное управление в сфере охраны окружающей среды (законодательство и практика его применения) / Под ред. М. И. Васильевой. М., 2007. 6. Хлуденева Н. И. Роль муниципального контроля в области охраны окружающей среды // Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля в России: Материалы Круглого стола. Москва, 9 апреля 2008 г. М., 2008.

1. Administrativnoe pravo. Uchebnik / Pod red. Yu. M. Kozlova i L. L. Popova. M., 1999. 2. Eniseyskaya N. A. Gosudarstvennyy kontrol’ v oblasti obrashcheniya s otkhodami proizvodstva i potrebleniya / Pod red. prof. M. M. Brinchuka. M., 2008. 3. Kichigin N. V. K voprosu o ponyatii ekologicheskogo kontrolya. Pravovye problemy gosudarstvennogo, munitsipal’nogo i inykh vidov ekologicheskogo kontrolya v Rossii: Materialy Kruglogo stola. Moskva, 9 aprelya 2008 g. M., 2008. 4. Khludeneva N. I. Rol’ munitsipal’nogo kontrolya v oblasti okhrany okruzhayushchey sredy. Pravovye problemy gosudarstvennogo, munitsipal’nogo i inykh vidov ekologicheskogo kontrolya v Rossii: Materialy Kruglogo stola. Moskva, 9 aprelya 2008 g. M., 2008. 5. Munitsipal’noe upravlenie v sfere okhrany okruzhayushchey sredy (zakonodatel’stvo i praktika ego primeneniya) / Pod red. M. I. Vasil’evoy. M., 2007. 6. Bogolyubov S. A. Teoreticheskie problemy pravovogo regulirovaniya vidov ekologicheskogo kontrolya. Pravovye problemy gosudarstvennogo, munitsipal’nogo i inykh vidov ekologicheskogo kontrolya v Rossii: Materialy Kruglogo stola. Moskva, 9 aprelya 2008 g. M., 2008.

Источники:
http://www.profiz.ru/eco/7_2016/federal_regional_nadzor/

Читайте также:
Adblock
detector