Чем финансовый надзор отличается от финансового регулятора

Социально-экономические предпосылки осуществления финансового контроля.

Финансовый контроль выступает одним из методов управления деятельностью субъектов хозяйствования. Финансовый контроль отражает движение финансовых ресурсов в экономической системе государства и завершает стадию управления финансами. Финансовый контроль в то же время выступает необходимым условием эффективности управления. Контроль за состоянием экономики, развитие социально-экономических процессов в обществе являются общей системой контроля, важнейшим звеном которой выступает финансовый контроль. Финансы объективно имеют способность выражать все стороны производственной деятельности в любой сфере, следовательно, финансовый контроль должен быть всеобъемлющим и непрерывным. Контрольная функция является свойством финансов, а финансовый контроль является функцией соответствующих финансовых органов.
Объектом финансового контроля являются финансовые показатели. Они регламентируют процесс формирования, распределения, перераспределения и использования финансовых ресурсов (показатели себестоимости рентабельности, прибыльности). Назначение финансового контроля состоит в изучении и анализе финансовых показателей, вариантов эффективного использования финансовых ресурсов. Необходимым условием результативности финансового контроля является правильно поставленный бухгалтерский учет.

Государственный финансовый контроль распространяется только на звенья системы государственных финансов.
Финансовый контроль, который осуществляется в сфере материального производства и частных предприятий, проводится самими владельцами этих предприятий. В данном случае финансовый контроль очень жесткий, т. к. от него зависит результат деятельности самого предприятия.
Самостоятельным звеном финансового контроля является аудиторский контроль, который осуществляют квалифицированные бухгалтеры и ревизоры. В РФ аудиторские службы объединены в ассоциацию аудиторов. Различают внутрифирменный и внешний аудит. Внутрифирменный аудит направлен на повышение эффективности принятия управленческих решений по совершенствованию хозяйственной деятельности предприятия. Его целью является повышение прибыли предприятия.

Контрольная функция финансовой деятельности – неотъемлемая часть всех её функций.

Контрольная функция. Она проявляется в контроле за правильным распределением национального дохода по соответствующим фондам и расходованием их по целевому назначению. То есть, финансы постоянно сигнализируют о том, как складываются пропорции в распределении денежных средств, своевременно ли поступают деньги к субъектам хозяйствования.
Финансовый контроль охватывает производственную и непроизводственную сферы. Он нацелен на повышение экономического стимулирования, рациональное и бережливое расходование материальных, трудовых, финансовых ресурсов и природных богатств, сокращение потерь, пресечение бесхозяйственности и расточительства.
Контрольная функция финансов тесно связана с распределительной — это прежде всего контроль за рублем в процессе объективно существующих денежных отношений. Он пронизывает все систему отношений, связанных как с движением стоимости, так и со сменой форм стоимости, и представляет собой стоимостной контроль через форму собственности. Поскольку финансы выражают отношения, возникающие на основе реального денежного оборота, то контроль рублем как функция финансов — это только контроль реального денежного оборота.
Финансы осуществляют контроль на всех стадиях создания, распределения и использования общественного продукта и национального дохода. Их контрольная функция проявляется во всем многообразии хозяйственной деятельности предприятий. Контроль рублем ведется за производственными и внепроизводственными затратами, соответствием этих затрат доходам, формированием и использованием основных фондов и оборотных средств. Он действует на всех стадиях кругооборота средств, при финансировании и кредитовании, проведении безналичных расчетов, во взаимоотношениях с бюджетом и другими звеньями финансовой системы. Объектом контрольной функции финансов являются финансовые показатели деятельности предприятий, организаций, учреждений.

Понятие финансового контроля и финансового надзора. Соотношение названных категорий.

Финансовый контроль — целостное правовое явление, имеющее процессуальный (процедурный) характер (внешнее выражение) и содержательную (внутреннюю) сторону, включающуюся в себя цель, задачи, предмет, методы. Финансовый контроль имеет управленческую природу и представляет собой разновидность юридической деятельности, которая осуществляется не иначе, как через деятельность определенных в законодательстве субъектов.

Финансовый контроль — это деятельность уполномоченных субъектов, осуществляемая с целью объективной оценки финансово-хозяйственной деятельности, обеспечения ее законности и целесообразности, повышения эффективности. Характеризуется следующими признаками: 1) объектом контроля является не только законность, но и эффективность и целесообразность деятельности контролируемого; 2) контролирующий субъект вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную или иную самостоятельно осуществляемую деятельность контролируемого; 3) осуществляется не только государственными, но и уполномоченными негосударственными субъектами; 4) проводится в отношении конкретных субъектов; 5) может быть предварительным, текущим и последующим; 6) применяется более широкий круг методов по сравнению с финансовым надзором — проверка, методы финансового и экономического анализа, ревизия и др.; 7) субъекты финансового контроля вправе давать обязательные предписания контролируемому об устранении допущенных нарушений, но они не являются органами административной юрисдикции.

Финансовый надзор — это деятельность уполномоченных органов, направленная на исполнение требований законодательства органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами с целью выявления, пресечения и предупреждения правонарушений, обеспечения законности и финансовой дисциплины. Характеризуется следующими признаками: 1) в процессе финансового надзора деятельность соответствующего лица оценивается только с точки зрения законности, но не эффективности и целесообразности и по достаточно узкому кругу специальных вопросов; 2) вмешательство в оперативную, хозяйственную или иную самостоятельно осуществляемую деятельность поднадзорного лица не допускается; 3) как правило, осуществляется уполномоченными государственными органами исполнительной власти; 4) может проводиться в отношении неопределенного (неперсонифицированного) круга лиц, независимо от их подчиненности и формы собственности; 5) проводится преимущественно в форме текущего и последующего надзора; 6) основными методами являются наблюдение, проверка, ревизия, обследование, получение объяснений и др.; 7) надзорные органы являются органами административной юрисдикции и вправе применять меры принуждения, в том числе меры административной ответственности.

Читайте также:  Проверка пожарного надзора что проверяют

Швейцарская служба по надзору за финансовыми рынками — FINMA (Swiss Financial Market Supervisory Authority) — один из наиболее надежных и влиятельных органов регуляции финансовых услуг. Организация выполняет функции регулятора банковской системы Швейцарии и исполняет роль партнера национальных инвесторов. FINMA обладает серьезным рычагом влияния на участников рынка, так как в сфере ее деятельности лежит аудит швейцарских банков и введение санкций против нарушителей финансового законодательства (в частности незаконных действий в отношении частных трейдеров и отмывании денежных средств).

Деятельность службы

Основное направление деятельности FINMA — это защита прав инвесторов, держателей полисов и кредиторов, а также гарантия равных прав для всех участников финансовых рынков. Кроме того, служба стремится поддерживать безупречную репутацию и стабильную работу швейцарского финансового сектора, косвенно способствуя развитию здоровой конкуренции между брокерскими конторами.

Основные полномочия FINMA направлены на регуляцию деятельности коммерческих банковских структур, страховых компаний, паевых и инвестиционных фондов, а также брокерских контор. До образования FINMA государственный контроль осуществлялся отдельными структурами: FOPI (регуляция частного страхования) и SFBC (банковский контроль). В 2007 году в результате слияния организаций и была основана швейцарская служба по надзору за финансовыми рынками.

Организация получает финансирование от контролируемых компаний и считается полностью независимой. Подтверждает самостоятельность организации и ее структура — в службе работают примерно 350 человек, среди которых присутствуют юристы, экономисты, математики, а также специалисты по аудиту, инвестициям и бухгалтерскому учету. FINMA — это полномочное и автономное юридическое лицо, которое абсолютно независимо от финансового департамента. Деятельность службы регламентируется постановлениями швейцарского парламента.

Полномочия швейцарского регулятора

Парламент Швейцарии наделил FINMA полной властью над финансовыми и страховыми организациями страны. Регулятор имеет право требовать от компаний предоставлять необходимую документацию, принимать участие в разрешении конфликтных ситуаций, проводить процедуру ликвидации бизнеса или его оздоровления. В рамках своих полномочий служба надзора лицензирует, мониторит и при выявленных нарушениях штрафует брокерские компании Швейцарии. Кроме того, FINMA разрабатывает законодательную базу в сфере финансов, а также предоставляет рекомендации и услуги консалтинга в рамках улучшения уже существующих правовых актов.

Регулятор выступает в роли полноценного законодательного органа, поэтому имеет права издавать циркуляры и технические правила для своих участников, а также разрабатывать и утверждать стандарты финансовой деятельности. Представители FINMA имеют возможность принимать участие в различных судебных разбирательствах над компаниями, которые обвиняются в неплатежеспособности. Помимо этого, регулятор имеет право ввести санкции против нарушителей или напротив оказать административную поддержку членам организации.

Функции службы надзора за финансовыми рынками

Основное направление деятельности регулятора — это осуществление двойного контроля финансовых организаций со стороны аудиторских фирм и подразделений FINMA. По результатам проверки регулятор составляет рейтинг компаний, выделяя им места в одной из надзорных категорий. Кроме того, организация исполняет следующие функции:

  • исследование и оценка адекватности капитала;
  • построение прочного основания для прозрачной инвесторской деятельности;
  • борьба с преступными схемами (коррупция, отмывание денег, финансирование террористических и преступных группировок);
  • аудиторский мониторинг;
  • проверка соблюдения участниками рынка финансового законодательства.

Дата размещения статьи: 06.02.2018

Вопрос соотношения понятий «контроль» и «надзор» является одним из наиболее обсуждаемых в науке административного и финансового права. Обусловливается это тем, что в настоящее время ни на законодательном, ни на доктринальном уровне нет единого подхода к разграничению данных категорий. Как было абсолютно точно отмечено М.С. Студеникиной, «контроль и надзор — эти слова часто употребляются, но до сих пор они не стали научными терминами, исчерпывающе отражающими сущность этих понятий. Это наглядно проявляется в первую очередь при анализе действующего законодательства о правовом статусе государственных органов, осуществляющих проверочную деятельность. Нередко в нормативных актах такого рода либо однопорядковая деятельность именуется по-разному, либо же одним термином обозначаются отличные по своему содержанию виды работ» .
———————————
Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974. С. 17.

Подтверждение данного высказывания можно найти в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» , который использует понятия «контроль» и «надзор» в связке, т.е., по сути, не разделяет их. Так, в ст. 2 данного Закона содержится достаточно объемное определение понятия «государственный контроль (надзор)», под которым предлагается понимать деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.
———————————
СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249.

Читайте также:  Что представляет собой федеральный государственный пожарный надзор

Данное определение трактуется по-разному. С одной стороны, можно говорить о том, что в рассматриваемом случае законодатель использует понятия «контроль» и «надзор» как синонимы, с другой — употребляемое в скобках понятие «надзор» может рассматриваться как уточнение, т.е. в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ речь идет именно о надзоре как разновидности контроля. Справедливость второго подхода подтверждает С.М. Зубарев, отмечающий, что, «исходя из анализа базового определения, можно сделать вывод о том, что предметом Закона о государственном контроле 2008 г. являются отношения, складывающиеся в процессе надзора, а не контроля. Данное обстоятельство может стать основанием для корректирования названия Закона и его содержания» .
———————————
Зубарев С.М. О соотношении понятий «контроль» и «надзор» в публичном управлении // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. N 10. С. 31 — 36.

Наиболее подробно проблема соотношения понятий «контроль» и «надзор» была проанализирована в науке административного права. Говоря о контроле как способе обеспечения законности, Л.Л. Попов выделяет четыре основных признака:
во-первых, между контролирующим органом (должностным лицом) и подконтрольным объектом в большинстве случаев существуют отношения подчиненности или подведомственности;
во-вторых, объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельности контролируемого, когда контролирующий вправе вмешиваться в текущую административно-хозяйственную деятельность контролируемого;
в-третьих, контролирующий часто наделяется правом отменять или приостанавливать решения контролируемого;
в-четвертых, в соответствующих случаях контролирующий вправе применять меры дисциплинарного воздействия к контролируемому за допущенные нарушения .
———————————
См.: Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной. М., 2008. С. 389.

С.М. Зубарев также указывает на то, что объектом государственного контроля выступает деятельность государственных органов, их должностных лиц и государственных служащих; органов местного самоуправления, их должностных лиц и муниципальных служащих; руководителей и должностных лиц государственных (муниципальных) предприятий, а также на то, что контроль проводится не только в целях установления законности и целесообразности, но и эффективности .
———————————
Зубарев С.М. Указ. соч.

Таким образом, исходя из предложенных в науке административного права критериев получается, что налоговый контроль является не столько контролем, сколько надзором, который, по мнению Л.Л. Попова, является самостоятельным видом государственной деятельности по обеспечению законности и дисциплины и «обладает следующими признаками:
1) отсутствие организационной подчиненности субъектов надзора и поднадзорных объектов;
2) возможность оценки деятельности поднадзорных объектов только с точки зрения законности и по достаточно узкому кругу специальных вопросов;
3) невозможность вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора;
4) наличие специального объекта надзорной деятельности — норм, правил, требований, стандартов, содержащихся в нормативных актах, и их исполнение физическими и юридическими лицами;
5) возможность самостоятельного применения мер административного принуждения в случаях обнаружения правонарушений или возникновения угрозы безопасности различных объектов;
6) строгое ограничение данных мер принуждения правовыми рамками; наличием юрисдикционных полномочий» .
———————————
В то же время Д.Н. Бахрах считает, что «надзор — это ограниченный, суженный контроль». См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 2005. С. 438.
Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной. М., 2008. С. 410 — 411. Заметим, что данные критерии были сформулированы в отношении административного надзора.

Аналогичным образом и иные виды финансового контроля (контроль за уплатой страховых взносов в государственные внебюджетные фонды, контроль в сфере денежного обращения и т.д.) не имеют своей целью проверку целесообразности тех или иных действий подконтрольных субъектов, осуществляется органами, не находящимися в отношениях подведомственности и подчиненности с поднадзорными органами и не обладающими полномочиями по вмешательству в решение оперативных управленческих вопросов.
Лишь бюджетный контроль (но не всегда) наиболее полно отвечает вышеприведенным критериям контроля. При этом на сегодняшний день только бюджетное законодательство предусматривает применение мер принуждения за совершение бюджетного нарушения, проявляющегося в нецелевом использовании бюджетных средств (ст. 306.4 Бюджетного кодекса РФ). Исходя из всей совокупности признаков контроля и надзора Е.Е. Фролова считает, что «применение категории «контроль» в финансовой сфере полностью справедливо только по отношению к мероприятиям, направленным на обеспечение соблюдения бюджетного законодательства, т.е. к бюджетному контролю. Что же касается обеспечения соблюдения законодательства о налогах и сборах и о денежном обращении, в данном случае более юридически корректно было бы употребление термина «надзор», т.е. налоговый надзор и надзор за денежным обращением» .
———————————
Фролова Е.Е. Государственный финансовый контроль за денежным обращением: Дис. . докт. юрид. наук. М., 2011. С. 74.

При разграничении понятий «контроль» и «надзор» также часто отмечают, что надзор носит «надведомственный» характер. В то же время, по справедливому замечанию Е.Ю. Грачевой, «этот признак надзора не совсем применим для сферы финансов. Налоговый контроль осуществляется, например, за деятельностью всех налогоплательщиков, т.е. тоже носит «надведомственный» характер, в отличие от страхового и банковского надзора, который носит скорее «ведомственный», отраслевой характер, поскольку он осуществляется соответственно только в сфере страхования или в банковской системе» .
———————————
Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового надзора: Дис. . докт. юрид. наук. М., 2000. С. 251 — 252.

В науке финансового права обоснованно предлагается рассматривать понятие «контроль» в широком и узком смыслах. Как отмечает А.Г. Гузнов, «необходимо отличать контроль как форму управленческой деятельности (контроль в широком смысле) от контроля в узком смысле, понимаемого как способ воздействия на управляемый субъект, связанный с возможностью вмешательства в оперативные вопросы. Надзор отличен именно от последнего понимания контроля (контроля в узком смысле), и это отличие связано прежде всего с тем, что в рамках надзора вмешательство в оперативные вопросы, в вопросы организации и осуществления бизнеса (по меньшей мере до той поры, когда организация и осуществление бизнеса соответствуют публичным целям и интересам) считается недопустимым» .
———————————
Гузнов А.Г. Финансово-правовое регулирование финансового рынка в Российской Федерации: Дис. . докт. юрид. наук. М., 2016. С. 27.

Читайте также:  Кто рассматривает в порядке надзора арбитражные дела

В таком понимании контроль может рассматриваться одновременно и как обобщающее понятие для всех видов контрольной деятельности (включая надзор, наблюдение и т.д.), а также как специальный вид деятельности уполномоченных государственных органов, направленный на обеспечение законности в финансовой сфере. Аналогичным образом и надзор можно определить как специальный вид контрольной деятельности (контроля), заключающийся «в постоянном (систематическом) наблюдении за деятельностью не подчиненных им субъектов управления или лиц в целях выявления нарушений законности» . В связи с этим не будет ошибкой именовать, например, налоговый контроль именно контролем, а не надзором (хотя последнее было бы точнее). В то же время это не решает проблемы несовершенства юридической техники законодателя.
———————————
Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы: Монография / Отв. ред. Е.Ю. Грачева. М., 2013. С. 11.

Можно утверждать, что в настоящее время сложилась традиция, в соответствии с которой термин «надзор» применяется лишь в отношении контрольной деятельности, осуществляемой Банком России на финансовом рынке и включающей в себя банковский надзор, страховой надзор, надзор на рынке ценных бумаг, надзор за микрофинансовыми организациями, надзор и наблюдение в национальной платежной системе и т.д. Такой подход представляется более правильным. В то же время, как показывает ряд исследований, неточность формулировок в финансовом праве может быть обусловлена историческими традициями. Наиболее ярким образом это проявляется в отношении такой категории, как таможенная пошлина. Например, как отмечает Г.Г. Ячменев, «таможенная пошлина является косвенным налогом, уплачиваемым при пересечении товарами таможенной границы. Просто в силу сложившейся традиции этот платеж принято неправильно называть пошлиной» . Подтверждение справедливости данного высказывания можно найти у И.И. Янжула, по мнению которого таможенные налоги «принято неправильно называть в общежитии» пошлинами. Равно и Д.М. Львов указывал на то, что «название «пошлина» в этом случае не совсем точное, так как этого рода налоги вовсе не имеют характера пошлины, т.е. сборов за особые услуги со стороны государства» .
———————————
Артемов Н.М., Ячменев Г.Г. Финансово-правовое регулирование внешнеэкономической деятельности: Учебник. М., 2009. С. 110.
Янжул И.И. Основные начала финансовой науки. Учение о государственных доходах. СПб., 1904. С. 365.
Львов Д.М. Курс финансового права. Казань, 1887. С. 406.

Аналогичным образом можно утверждать, что в силу сложившейся традиции отдельные виды государственного надзора, осуществляемого в сфере налоговых, валютных и ряда иных финансовых правоотношений, принято именовать контролем. Таким образом, в данном случае применяется более общая категория — «контроль», являющаяся обобщающим понятием для всех видов контрольной деятельности. Очевидно, что подобная неточность не вызывает существенных проблем в правоприменительной практике и рассматриваемая проблема носит в большей степени теоретический характер. В то же время считаем, что указанный недочет должен быть исправлен законодателем в целях совершенствования юридической техники, которая, как известно, должна стремиться к использованию четких и корректных формулировок с целью более точного отражения содержания определяемых явлений.
———————————
Теоретически данная неточность могла бы вызывать определенные проблемы, поскольку в сравнении с надзором контроль (в узком смысле) предполагает иной объем полномочий контролирующих органов.

Библиографический список

1. Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной. М., 2008.
2. Артемов Н.М. Валютный контроль. М.: Профобразование, 2001.
3. Артемов Н.М., Ячменев Г.Г. Финансово-правовое регулирование внешнеэкономической деятельности: Учебник. М.: Элит, 2009.
4. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. 2-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2005.
5. Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового надзора: Дис. . докт. юрид. наук. М., 2000.
6. Гузнов А.Г. Финансово-правовое регулирование финансового рынка в Российской Федерации: Дис. . докт. юрид. наук. М., 2016.
7. Зубарев С.М. О соотношении понятий «контроль» и «надзор» в публичном управлении // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. N 10.
8. Львов Д.М. Курс финансового права. Казань: Типография Императорского университета, 1887.
9. Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы: Монография / Отв. ред. Е.Ю. Грачева. М.: Норма; ИНФРА-М, 2013.
10. Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М.: Юридическая литература, 1974.
11. Фролова Е.Е. Государственный финансовый контроль за денежным обращением: Дис. . докт. юрид. наук. М., 2011.
12. Янжул И.И. Основные начала финансовой науки: учение о государственных доходах. М.: Статут, 2002.

Источники:
http://bbf.ru/brokers/regulators/23/
http://xn—-7sbbaj7auwnffhk.xn--p1ai/article/28162

Читайте также:
Adblock
detector