Понятие и сущность контроля и надзора
Понятие контроль и надзор тесно связаны друг с другом, однако это не одно и тоже. Контроль и надзор не принято разделять по функциональному назначению, однако это разные понятия, и поэтому они имеют ряд отличительных особенностей. Для начала необходимо определить понятия контроля и надзора в системе государственного управления.
Контроль — это определённая система наблюдения и проверки соответствий процесса функционирования управляемого объекта принятым управленческим решением, определение результата управленческого воздействия на управляемый объект и отклонений, которые были допущены в результате выполнения этих решений.
В РФ в настоящее время действуют более 260 федеральных законов, постановлений, указов, в которых регулируется контрольная и надзорная деятельность.
Контроль представляет собой сбор и обработку информации, проверку отклонений фактических показателей деятельности и подготовку рекомендаций для принятия необходимых решений. Контроль выявляет сильные и слабые стороны деятельности любых органов, позволяет рационально и оптимально использовать необходимые ресурсы, вводить в действие резервы, а также избежать банкротства и кризисных ситуаций.
Контроль является главным, практически основным признаком содержания государственного управления, представляет явление многогранное, и в зависимости от того, на каком уровне и относительно чего рассматривается, контроль характеризуется как форма или вид деятельности, как принцип и как функция.
Сущность контроля состоит в сфере управления — наблюдения за соответствием деятельности руководимого объекта предписаниям, полученным от руководящего субъекта, и исполнением принятых решений, он является конкретным самостоятельным видом работы. Функция контроля в государственном управлении представляет анализ и сопоставление фактического состояния той или иной отрасли с требованиями, стоящими перед ней, отклонений в исполнении поставленных заданий и причин таких отклонений, а также в оценке деятельности и целесообразности этого пути. Такая особенность предназначения контроля дает возможность выделить его среди других функций управления, поэтому существует необходимость в создании специальных органов, которые почти не исполняют иных, кроме контроля, государственных функций. При помощи контроля субъект управления получает информацию о результатах деятельности, а также об ошибках и некоторых изменениях ситуации, которые могут привести к невыполнению поставленных задач или получению совершенно не тех результатов, которые планировались. Контроль дает возможность не только корректировать и направлять управленческую деятельность, но и помогает также предвидеть перспективы дальнейшего развития и достижения конкретного результата.
Понятие системы контроля в сфере государственного управления не исчерпывается и не сводится к системе органов. Оно намного шире, поскольку содержит и органы, и лица, для которых контроль не является основной деятельностью. Система государственного контроля состоит из государственных органов и должностных лиц, которые наделены какими-либо контрольными полномочиями относительно органов государственного управления. Вместе они рассматриваются как единая система, исполняющая функцию контроля. В отличие от системы государственного контроля, система органов государственного контроля является более узким понятием. Его составляют только государственные органы, для которых контроль — основная деятельность относительно конкретных вопросов, которая осуществляется более глубоко и профессионально.
Однако независимо от того, какие органы осуществляют контрольную функцию и в каком объеме, вся контрольная деятельность держится на единых принципах. В ее основу положены задачи для повышения эффективности управления и его дальнейшее совершенствование. Рассматривая контроль как важную функцию государственного управления, при построении системы контроля и его осуществлении следует исходить из общих принципов государственного управления.
С учетом разнообразия содержания государственного управления происходит формирование отдельных видов контроля. В зависимости от определяющего критерия при классификации на виды выделяют внутренний и внешний контроль, ведомственный (отраслевой) и надведомственный, общий и специальный.
Система внутреннего контроля состоит из ведомственного (отраслевого) и надведомственного контроля, которые находятся в непосредственной зависимости от соотношения централизации и децентрализации в сфере государственного управления. Эти виды контроля тесно переплетаются и при взаимодействии дают возможность получить объективную информацию, всесторонне проанализировать положение дел и предупредить негативные последствия. Производятся они относительно конкретной функции управления или отрасли.
Надзор — одна из форм деятельности государственных органов по соблюдению законности. Генеральный прокурор и система прокуратуры осуществляют свои надзорные функции путём надзора за точным исполнением законов учреждениями, организациями, должностными лицами и т.д.
Надзор — это такая система отношений, при которой надзорный орган может лишь обратить внимание поднадзорного органа на его ошибку и даже может приостановить действие его акта, но отменять или исправлять акт должен сам поднадзорный орган.
Надзор — государственная функция проверки соблюдения закона поднадзорным объектом, которая проводится с последующим проведением процедуры привлечения его к юридической ответственности за нарушение законодательства и осуществляется уполномоченным органом государственной власти в отношении органов государственной власти, местного самоуправления, неопределенного круга юридических и физических лиц, независимо от ведомственной подчиненности и формы собственности, не находящихся в подчинении уполномоченного органа.
Государственный надзор — это функция специальных государственных органов и их должностных лиц для наблюдения за точным и неуклонным соблюдением законов и нормативных правовых актов; осуществления по подведомственным, данным органам вопросам в отношении неподчиненных им юридических и физических лиц.
Виды государственного надзора: административный и прокурорский.
Административный надзор — это вид деятельности специально уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц по систематическому наблюдению за точным и единообразным соблюдением, исполнением и применением юридическими и физическими лицами правовых норм в сфере государственного управления.
Особенности административного надзора:
· является особой разновидностью государственного контроля;
· осуществляется специально уполномоченными органами исполнительной власти и их должностными лицами;
· деятельность по надзору осуществляется систематически;
· цель — обеспечение правопорядка и общественной безопасности в сфере государственного управления;
· между субъектами и объектами надзора отсутствует организационная соподчиненность;
· осуществляется в отношении органов исполнительной власти, местного самоуправления, учреждений, организаций, предприятий, общественных объединений и их должностных лиц и граждан;
· осуществляется при помощи определенных методов;
· оценка объекта дается только с позиции законности.
Методы осуществления административного надзора:
1. постоянное наблюдение;
2. периодические проверки;
3. обследование поднадзорного объекта;
4. истребование и анализ документов;
5. изучение обращений граждан и юридических лиц, публикаций в средствах массовой информации о нарушениях законности в сфере государственного управления.
Административный надзор осуществляют:
· специальные федеральные надзоры (Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта, Федеральная служба по надзору в сфере связи, Федеральная служба страхового надзора, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору и т.д.);
· государственные инспекции, входящие в состав федеральных органов исполнительной власти (инспекции, наделенные надведомственными полномочиями: Государственная инспекция безопасности дорожного движения МВД России, Государственный противопожарный надзор МЧС России и др.).
Полномочия органов, осуществляющих административный надзор:
· применение мер административного предупреждения;
· применение мер административного пресечения;
· привлечение к административной ответственности;
· регистрация и учет;
· выдача разрешений (лицензий);
Отличия государственного контроля и административного надзора:
1. органы контроля обладают большими правомочиями, чем органы, осуществляющие надзор;
2. объектом контроля выступает как законность, так и эффективность деятельности; объект надзора- только законность деятельности;
3. контроль осуществляется в отношении конкретных объектов, а надзор может распространяться как на определенный (персонифицированный), так и на неопределенный круг объектов;
4. контроль и надзор имеют разные субъекты осуществления;
5. контроль и надзор различаются по методам осуществления: если для надзора характерно постоянное наблюдение, реагирование на заявления и жалобы, то арсенал методов государственного контроля гораздо шире.
Прокурорский надзор в сфере государственного управления — деятельность органов (должностных лиц) прокуратуры РФ по надзору за исполнением федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами Конституции и законов, а также соответствием законам издаваемых ими правовых актов.
Надзорная деятельность прокуратуры осуществляется:
1. за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, органами военного управления, органами контроля и их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
2. соблюдением прав и свобод граждан этими органами и должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
3. исполнением законов администрацией органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемую судом меру принудительного характера, а также администрацией мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
Формы реагирования прокурора на нарушения законности:
1. протест прокурора;
2. представление прокурора;
3. постановление прокурора;
4. предостережение о недопустимости нарушения закона.
Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, который издал этот акт, либо обращается в суд в установленном порядке, где протест подлежит рассмотрению в десятидневный срок с момента поступления, о чем сообщается прокурору, его принесшему.
Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит рассмотрению.
Прокурор, исходя из нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении.
Таким образом, контроль и надзор — это не одно и тоже, у каждого из них есть множество видов, и выполняют они различные функции.
Дата публикации: 27.10.2018 2018-10-27
Статья просмотрена: 1218 раз
Вопросы контроля и надзора всегда интересовали ученых, что нашло свое отражение в научных работах, данный интерес можно понять. Пробелы в законодательстве, регулирующем контрольные и надзорные полномочия соответствующих органов, его противоречивость, порождают недостатки в деятельности контрольных и надзорных органов, а иногда и прямые злоупотребления со стороны должностных лиц этих структур. В то же время четкое определение места и роли контроля и надзора в общественных отношениях, надлежащая регламентация контрольной и надзорной деятельности уже сами по себе могут стать залогом соблюдения норм права, существенно ослабить напряженность в отношениях между субъектом и объектом контроля или надзора.
Ключевые слова: контроль, надзор, сходства, различия, разграничение, сущность, функциональная ориентированность.
В противовес данной теории автором были проанализированы нормативные правовые акты регламентирующие контроль и надзор за определенной деятельностью, проведенный анализ позволяет сделать вывод, что из ста проанализированных актов в 57 % случаев (56 актов) законодатель рассматривает надзор как отдельную форму деятельности специального органа власти, установленного нормативным правовым актом за определенной сферой. Самым противоречивым в данном случае нормативным правовым актом является Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: федеральный закон от 30.12.2001 № 195-ФЗ [6] (далее — КоАП РФ), поскольку данный документ использует анализируемые термины и как синонимы и как отдельную деятельность органов, не разъясняя при этом основания применения данных терминов (например, глава 29 административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы; статья 7.2 контроль и надзор в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов и среды их обитания, а также зданий и других сооружений, принадлежащих указанным пользователям и органам).
Трудность рассматриваемой проблематики заключается еще в том, что, как отмечалось ранее в законодательстве данные термины не только не разграничиваются, но и в большинстве случаях употребляются как равнозначные, без каких-либо разъяснений по поводу их сущности, суды также при толковании норм, принятии решений оперируют терминами в качестве тождественных (например, Постановление Конституционного Суда РФ от 17.02.2015 № 2-П [17]). Полагаю, можно квалифицировать как факт пробела в законодательстве РФ, требующего скорейшего устранения, поскольку в настоящее время в масштабах государства прослеживается недостаточно эффективный контроль и надзор, а отсутствие конкретики в законодательстве негативно сказывается на понимании функциональной направленности рассматриваемых терминов и влечет необоснованное расширение полномочий контрольных и надзорных органов.
Проведенный анализ позволяет сформулировать свое авторское видение терминов.
Надзор — это форма юридической деятельности специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти, уполномоченного органа исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный надзор), уполномоченного органа местного самоуправления (муниципальный надзор) заключающаяся в создании системы проверки функциональная ориентированность, которой направлена на обеспечение соблюдения органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами Конституции РФ, обязательных требований и исполнения законодательства в процессе осуществления различных видов деятельности, в предупреждении и пресечении их нарушений, а также в принятии мер в отношении лиц, допустивших нарушение закона с последующим инициированием процедуры привлечения к юридической ответственности в целях обеспечения режима законности и правопорядка в обществе.
В качестве примера можно указать следующие органы надзора: Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор); Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор); Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор России) и т. п.
Поэтому так важно еще раз подчеркнуть следующие существенные различия анализируемых терминов:
1) контроль, как правило, осуществляется в отношении подчиненных органов и лиц, надзор напротив не связан отношениями подчиненности;
Исходя из анализа полномочий органов надзора последние не вправе принимать какие-либо меры, направленные на прямое устранение выявленных нарушений их обязанностью является обнаружение нарушений законодательства, их причин и способствующих им условий и понуждение нарушителя к их устранению.
На наш взгляд, условие о невмешательстве органов надзора в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных объектов исходит из принципа гражданского права о недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, регламентированного в п. 1 ст. 1 Гражданского кодекса РФ [21].
3) не менее важным отличием анализируемых форм юридической деятельности является вопросы привлечения к ответственности, так например, органы контроля вправе самостоятельно привлекать к ответственности нарушителей (ч. 2 ст. 14.6 КоАП РФ), при этом орган надзора лишь ставит вопрос о привлечении к ответственности правонарушителей перед соответствующими органами (примером является прокурорское представление об устранении нарушений закона).
Таким образом, сравнение понятий контроля и надзора приводит к вполне конкретному выводу о том, что контрольная и надзорная деятельности выступают одной из ключевых функций современного государства и являются самостоятельными автономными государственно-значимыми формами юридической деятельности.
При таких обстоятельствах, полагаем, что необходимо на законодательном уровне регламентировать терминологию, функциональную ориентированность относительно деятельности контрольных и надзорных структур. Для этого следует произвести оценку действующего законодательства на предмет выявления пробелов в рассматриваемой проблематике, а затем унифицировать теоретические подходы сложившуюся в законодательстве и правоприменительных органов практику для определения контроля и надзора. Результат данных мероприятий предполагается в радикальном разделении данных автономных понятий на законодательном уровне, а именно признать надзорные полномочия исключительно за специальными государственными органами, специализирующиеся на узконаправленном виде надзора, наделенными властно-распорядительными полномочиями по принятию мер принудительного характера с наличием строгих юридических санкций за их неисполнение, (например, за органами прокуратуры, юстиции, государственными органами, осуществляющими санитарно-эпидемиологический надзор, геодезический надзор, пожарный надзор, строительный надзор, надзор за соблюдением трудового законодательства и т. д.), а все остальные структуры отнести к контрольным.
Данный вывод, сложился из анализа практической деятельности данных органов, поскольку фактически они от имени государства осуществляет надзор за законностью в силу законодательно определенного правового статуса.
Кравченко Вадим Вадимович,
Контроль и надзор – это те явления, которые присущи многим процессам, которые происходят в обществе и государстве. Через проверки, наблюдения, сопоставления контроль и надзор дают оценку подконтрольного объекта, что позволяет сделать выводы и осуществить действия, которые исправят или улучшат его состояние. Контроль и надзор – это те явления, которые необходимы для существования и развития общества, эффективного функционирования государства. В современных условиях становления суверенного и демократического государства (как в России так и Украине), в переходных условиях трансформации государственного строя, все больше значимости приобретают контрольно-надзорные механизмы. Контрольная и надзорная формы юридической деятельности формируют динамику преобразования постсоветских стран на демократические и правовые государства, что является одним из факторов, который способствует формированию гражданского общества.
Также почти все исследователи констатируют, что государственный контроль и надзор имеют общие черты. К их числу В.В. Гошуляк относит:
1) объектом надзора и контроля является законность в деятельности государственных органов, органов местного самоуправления коммерческих и некоммерческих организаций;
2) наблюдение и контроль заключаются в постоянном и систематическом наблюдении за деятельностью поднадзорных и подконтрольных организаций;
3) органы контроля и органы надзора применяют в пределах своей компетенции определенные меры принуждения;
4) цель надзора и контроля общая – утверждение в обществе и государстве законности и правопорядка [2] .
Именно поэтому отдельные авторы предлагают жестко не разграничивать контроль и надзор и считать эти феномены соответственно функцией и подфункцией государственного управления [3] .
Вмешательство в оперативную деятельность подконтрольного органа и право самостоятельно привлекать виновных к правовой ответственности и является, по мнению В. Гаращука, основными отличием контроля от надзора [5] .
Некоторые авторы приводят более широкие критерии разграничения контроля от надзора:
1) между органом, осуществляет надзорную деятельность, и наблюдаемым субъектом отсутствуют отношения-непосредственной подчиненности (подведомственности);
2) надзорный орган не имеет права на оперативную административно-хозяйственную и иную деятельность, а также издавать распоряжения о необходимости устранения выявленных нарушений;
3) орган, осуществляющий надзорную деятельность, не вправе отменять незаконный правовой акт, применять меры дисциплинарной ответственности к определенным лицам;
4) в процессе осуществления контроля может проверяться целесообразность и эффективность совершенных мер, а при осуществлении надзора – только законность совершенных управленческих действий или принятых нормативных правовых актов;
5) для наблюдения – проведение таких проверок по мере необходимости, в случае выяснения нарушений положений нормативных правовых актов;
6) субъекты контрольной деятельности имеют право оперативного вмешательства в осуществляемую деятельность, а надзорный орган вправе лишь констатировать выявлены нарушения требований законности [6] .
Нормативно вопрос о разграничении этих понятий не решен, поскольку законодатель в некоторых случаях допускает неточности, называя контрольные полномочия контролирующих органов наглядом29. В сфере контрольно-надзорной деятельности отделяют два вида надзора: прокурорский и административный [7] .
Следует отметить, что представление вносится субъекту, непосредственно допустил нарушения, или субъекту которому подчинены структурные подразделения и который компетентен, решать вопросы, указанные в документе прокурорского реагирования, поскольку прокуратура лишена такого самостоятельного права и по результатам рассмотрения представления оно может быть отклонено, что не лишает прокуратуру права дальнейшего обжалования в суд. На этом примере хорошо прослеживается суть различия контроля от надзора. В рамках того же ведомственного контроля, подчиненный, подконтрольное звено, орган, учреждение и др. в определенных пределах в случае допущения ошибки в работе, может самостоятельно ее исправить или дать указание органу или учреждения, которое ее допустила для самостоятельного исправления, корректировки и т. д.
При осуществлении контроля в случае необходимости его обеспечения принудительным механизмом выступает в большинстве случав дисциплинарная ответственность. В случае с надзором, который наиболее широко представлен органами прокуратуры, вносятся специфические по своей сути документы реагирования с требованием устранения и недопущения выявленных нарушений, а также инициирования вопроса привлечения виновных лиц к дисциплинарной, административной, а то и уголовной ответственности. По мнению многих ученых, последняя должна применяться исключительно судом, а не прокурором.
Что касается административного надзора, то он осуществляется не только в рамках государственного управления, но и в соответствии со ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления реализуется деятельностью местных властей, направленную на обеспечение соблюдения законности и конституционных предписаний, а также за надлежащим выполнением порученных местными властями [9] .
По мнению Ю. Панейко административный надзор за самоуправляющимися органами должен охватить как легальность, так и целесообразность деятельности самоуправляющихся органов [10] .
Некоторые ученые наоборот выделяют конституционный надзор, осуществляет прокуратура. На наш взгляд это недопустимо, ведь надзорные полномочия органов будут тогда распространяться и на деятельность Конституционного Суда Украини, Решения которого согласно Конституции Украины являются обязательными. Это подтверждается предложениями некоторых ученых о предоставлении Генеральному прокурору Украины возможности вносить возражения на решение Суда, которые должны подлежать обязательному рассмотрению и мотивированному реагированию [12] .
1. 1.Чиркин В.Е. Контрольная власть [Текст] // Государство и право. – 1993. – № 4. – с. 10-18.
2. 2.Гошуляк В.В. Прокуратура, адвокатура, нотариат в конституционном праве России [Текст]. – М.: Альфа-М, 2005. – 352 с.
3. Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления Проблемы надведомственного контроля [Текст] / Студеникина М.С. — М.: Юрид. лит., 1974. — 160 c.
4. Беляев В. П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики [Текст]. Дисс.д.ю.н. – С.: СГАП, 2006. – 436 с.
5. Гаращук В. М. Контроль и надзор в государственном управлении [Текст]. – Х.: Фолио, 2002. – 176 с.
6. Общее административное право [Текст] / П од ред. Старилова. – Воронеж: Из-во Воронежского университета, 2007 г. – 848 с.
7. 7. Тонков Е.Е. Модернизация юридических форм государственной деятельности [Текст]: монография. – М.: Юрлитинформ, 2011. –– 256 с.
10. Панейко Ю. Теоретические основы самоуправления [Текст]. – Л.: Летопись. –196 с.
11. Ильинский И. П., Щетинин Б. В. Конституционный контроль и охрана конституционно законности в социалистических странах [Текст] // Сов. государство и право. – 1969. — №9. – 40-48 с.
12. Косюта М. Взаимосвязи в деятельности прокуратуры и Конституционного Суда Украины: проблемы и перспективы [Текст] // Право Украины. – 2002. — № 6. – С. 102-107.
Поступила в редакцию 20.05.2013 г.
[1] Чиркин В.Е. Контрольная власть [Текст] // Государство и право. – 1993. – № 4. – с. 10-18.
[2] Гошуляк В.В. Прокуратура, адвокатура, нотариат в конституционном праве России [Текст] . – М.: Альфа-М, 2005. – 352 с.
[3] Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления Проблемы надведомственного контроля [Текст] / Студеникина М.С. — М.: Юрид. лит., 1974. — 160 c.
[4] Беляев В. П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики [Текст]. Дисс.д.ю.н. – С.: СГАП, 2006. – 436 с.
[5] Гаращук В. М. Контроль и надзор в государственном управлении [Текст]. – Х.: Фолио, 2002. – 176 с
[6] Общее административное право [Текст] / Под ред. Старилова. – Воронеж: Из-во Воронежского университета, 2007 г. – 848 с
[7] Тонков Е.Е. Модернизация юридических форм государственной деятельности [Текст]: монография. – М.: Юрлитинформ, 2011. –– 256 с
[10] Панейко Ю. Теоретические основы самоуправления [Текст] . – Л.: Летопись. –196 с.
[11] Ильинский И. П., Щетинин Б. В. Конституционный контроль и охрана конституционно законности в социалистических странах [Текст] // Сов. государство и право. – 1969. — №9. – 40-48 с.
[12] Косюта М. Взаимосвязи в деятельности прокуратуры и Конституционного Суда Украины: проблемы и перспективы [Текст] // Право Украины. – 2002. — № 6. – С. 102-107.
Источники:
http://moluch.ru/archive/229/53317/
http://jurnal.org/articles/2013/uri75.html