Аннотация научной статьи по государству и праву, юридическим наукам, автор научной работы — Олейник Виталий Васильевич
Статья посвящена правотворческой деятельности органов прокуратуры. Подчеркивается, что, участвуя в правотворческой деятельности, прокуратура тем самым одновременно реализуют возложенную на нее правозащитную функцию, обеспечивающую верховенство закона. Не обладая правом законодательной инициативы, прокуратура, тем не менее, является необходимым участником формирования системы нормативно-правовых актов Российской Федерации.
Похожие темы научных работ по государству и праву, юридическим наукам , автор научной работы — Олейник Виталий Васильевич,
LEGISLATIVE ACTIVITY OF PUBLIC PROSECUTION BODIES AS CURRENTLY IMPORTANT FIELD OF CONCERN
The given article is devoted to the legislative activity of public prosecution bodies. The author points out that the participation in lawmaking activities enables the public prosecution bodies to realize their duty to protect the rights. And this duty provides supremacy of law. The public prosecution bodies don’t possess a right of legislative initiative but all the same the public prosecution bodies are the essential participants of the formation of the laws and regulations system of the Russian Federation.
УЧАСТИЕ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ В РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КАК АКТУАЛЬНОЕ НАПРАВЛЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Статья посвящена правотворческой деятельности органов прокуратуры. Подчеркивается, что, участвуя в правотворческой деятельности, прокуратура тем самым одновременно реализуют возложенную на нее правозащитную функцию, обеспечивающую верховенство закона. Не обладая правом законодательной инициативы, прокуратура, тем не менее, является необходимым участником формирования системы нормативно-правовых актов Российской Федерации.
LEGISLATIVE ACTIVITY OF PUBLIC PROSECUTION BODIES AS CURRENTLY IMPORTANT FIELD OF CONCERN
The given article is devoted to the legislative activity of public prosecution bodies. The author points out that the participation in lawmaking activities enables the public prosecution bodies to realize their duty to protect the rights. And this duty provides supremacy of law. The public prosecution bodies don’t possess a right of legislative initiative but all the same the public prosecution bodies are the essential participants of the formation of the laws and regulations system of the Russian Federation.
В общем понимании правотворчество определяется как фор-
мирование правовых основ общества и государства, включающее в себя выявление необходимости в правовом регулировании общественных отношений, подготовку и принятие в установленном порядке уполномоченными органами нормативно-правовых актов.
Правотворческая деятельность по своей сути не может быть осуществлена без определенных принципов. Участвуя в правотворческой деятельности, органы прокуратуры одновременно реализуют возложенную на них правозащитную функцию, обеспечивающую верховенство закона. Принятие всеми представительными
и исполнительными органами власти нормативно-правовых актов в строгом соответствии с Конституцией Российской Федерации, безусловно, способствует предупреждению нарушений прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц, тем самым позволяя повысить авторитет органов власти, что положительно сказывается на укреплении законности и правопорядка [1].
Эффективность правотворческой деятельности зависит от научно обоснованной позиции, предполагающей наличие установленных целей, задач и приоритетов в правотворчестве. Правотворческая деятельность формирует основу любой политики и путем целенаправленного принятия, изменения или отмены нормативных правовых актов формируется согласованность соответствующего законодательства с Конституцией Российской Федерации. Таким образом, реализуя возложенные на них обязанности, органы прокуратуры в одном случае принимают меры к отмене незаконных актов или их отдельных предписаний либо к приведению их в соответствие с законом, внося протесты, представления или обращаясь с заявлениями в суды, либо в другом случае вносят в законодательные (представительные) органы и в органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных актов [2].
Правотворчество как функция органов прокуратуры лучшим образом характеризуется в качестве деятельности, определяющей ее соци-
альное назначение, направленное на определенный объект. Так, на современном этапе как никогда существует необходимость в обеспечении законности в различных общественных отношениях: недооценка возможностей органов прокуратуры может оказывать негативное влияние на этот процесс, не позволяя ей осуществлять свое общественное предназначение.
Для совершенствования участия органов прокуратуры в правотворческой деятельности требуется новый подход к содержанию и оценке такой деятельности, для этого необходимо правовое и организационное ее обеспечение.
Органы прокуратуры участвуют совместно с правоохранительными и иными государственными органами в разработке отдельных наиболее важных нормативных-правовых актов, федеральных и региональных программ, направленных на укрепление законности, правопорядка и борьбу с преступностью, что является наиболее продуктивным элементом правотворческой деятельности.
К разработке документов и проверке актов, в основном, привлекается широкий круг как прокурорских работников, так и работников других правоохранительных органов в зависимости от направления и действия разрабатываемых нормативных актов. Такая работа, помимо прокуроров районных прокуратур, координируется Генеральной прокуратурой РФ, которая непосредственно контактирует с палатами Федерального Собрания Российской Федерации.
Закон не запрещает прокурорам по собственной инициативе разрабатывать проекты законов и других нормативных актов. Однако правотворчество в свою очередь не должно превалировать над основной сферой деятельности органов прокуратуры — надзорной.
На прокуроров районов возлагается обязанность создавать необходимые условия для деятельности старших помощников по взаимодействию с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, регламентировать порядок их взаимодействия со
структурными подразделениями, исключить дублирование в работе, организовать между ними систематический обмен материалами и сведениями, касающимися мониторинга нормативных правовых актов и потребностей совершенствования регионального законодательства.
Приказ предусматривает, что с учетом объема работы в пределах установленной штатной численности в территориальных прокуратурах могут быть созданы самостоятельные подразделения по работе с законопроектами, возглавляемые старшими помощниками по взаимодействию с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.
Законопроекты, затрагивающие спорные концептуальные вопросы, могут быть вынесены на обсуждение научно-консультативного совета при Генеральной прокуратуре Российской Федерации.
К тексту законопроекта, направляемого в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, органами прокуратуры прилагаются: пояснительная записка; финансово-экономическое обоснование; перечень нормативных правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или разработке в связи с принятием данного законопроекта; в установленных случаях — заключение Министерства финансов Российской Федерации, Министерства экономического развития и торговли Рос-
сийской Федерации и Министерства юстиции Российской Федерации.
Согласованный законопроект, необходимые приложения к нему и сопроводительное письмо визируются руководителями структурных подразделений, принимавших участие в подготовке проекта, заместителем Генерального прокурора Российской Федерации, курирующим правотворческую деятельность, и подписываются Генеральным прокурором Российской Федерации или его заместителем.
Кроме того, Генеральная прокуратура Российской Федерации дает заключения на проекты федеральных законов и иных нормативных правовых актов, поступающих из Администрации Президента Российской Федерации, палат Федерального Собрания, Аппарата Правительства Российской Федерации. По указанию руководства Генеральной прокуратуры Российской Федерации могут быть подготовлены заключения на проекты законов и иных нормативных правовых актов, поступающих из других федеральных органов государственной власти и организаций.
В случае необходимости правовое управление с целью подготовки заключения направляет поступивший проект и прилагаемые к нему материалы в другие структурные подразделения и в Академию Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Заключение при этом должно содержать обоснованный вывод о необходимости проекта нормативного правового акта, достаточности содержащихся в нем положений для достижения заяв-
ленной цели правового регулирования, перечень правовых актов, необходимых для обеспечения действия норм законопроекта, выводы о соответствии проекта актам более высокой юридической силы, об отсутствии в нем внутренних противоречий и пробелов в правовом регулировании общественных отношений, а также о соблюдении правил юридической техники. Проект должен быть проанализирован также на предмет выявления в нем положений, которые могут вызвать коррупционные действия и решения субъектов правоприменения.
1. Волколупов, Е. В. Прокурорский надзор как гарантия обеспечения законности правовых актов: проблемы теории и практи-
ки: автореф. дис. . канд. юрид. наук. Саратов, 2003. С. 6.
2. Жидких А. А. Правовые и организационные основы участия прокуратуры в реализации правотворческой функции: автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2011. С. 10.
3. О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17 янв. 1992 г. № 2202-I (в ред. ФЗ от 22 дек. 2014 г. № 427-ФЗ) // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 8. Ст. 366.
4. О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления: приказ Генеральной прокуратуры РФ от 17 сентября 2007 г. № 144 (в ред. Приказа Генеральной прокуратуры России от 6 февр. 2013 г. № 56). Текст приказа официально опубликован не был.
Л. Петрова, старший прокурор отдела правового управления Генеральной прокуратуры РФ.
С. Манакова, старший помощник прокурора Московской области.
Действенным средством обеспечения законности и качества правотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления субъектов Федерации служит участие в такой работе прокуроров.
В нынешней ситуации, когда идет весьма интенсивное обновление законодательства (как федерального, так и субъектов Федерации), когда значительно активизировалась нормотворческая деятельность органов местного самоуправления, в целях повышения качества принимаемых законов и иных нормативных правовых актов возникла необходимость расширения сложившихся форм сотрудничества органов прокуратуры с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления в сфере нормотворчества.
Участие прокуроров в правотворческой деятельности присуще всем этапам развития российской прокуратуры. Объем и содержание полномочий прокуроров по осуществлению этой работы изменялись в зависимости от места и роли прокуратуры в механизме государственной власти.
В настоящее время органы прокуратуры эффективно реализуют такие полномочия в соответствии с п. 4 ст. 1 и ст. 9 Закона о прокуратуре. К числу субъектов, участвующих в правотворческой деятельности, отнесены Генеральный прокурор РФ, прокурор субъекта Федерации, прокурор города, района. Участие прокуратуры в правотворчестве имеет большое предупредительное значение. Усилиями прокуроров уже на этапе подготовки правовых актов устраняются нарушения законоположений. Тем самым значительно снижается нагрузка на надзорные подразделения органов прокуратуры, исключается сложная и затратная работа по опротестованию и судебному оспариванию незаконных правовых актов.
Более того, в большинстве субъектов Федерации региональными конституциями и уставами прокурорам предоставлено право законодательной инициативы.
Целью участия прокуроров в правотворческой деятельности являются: защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение верховенства закона; формирование единого правового пространства на территории страны; обеспечение согласованности юридических предписаний органов публичной власти; обеспечение регламентации решения вопросов местного значения; улучшение систематизации муниципальных правовых актов; снижение влияния бюрократических интересов, противоречащих потребностям населения; исключение из нормативных правовых актов и их проектов коррупциогенных факторов.
До недавнего времени организация этого вида деятельности рассматривалась только в рамках прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов и виделась как способ предотвращения издания правовых актов, не соответствующих Конституции РФ и действующему законодательству. Сегодня это самостоятельная функция, осуществляемая прокурором в соответствии с действующим законодательством, направленная на правовое регламентирование общественных отношений, совершенствование действующих правовых норм или их отмену в целях обеспечения конституционной законности.
Закон о прокуратуре не предусматривает процедуры участия прокурора в правотворчестве. В целях обеспечения надлежащей организации работы в этой сфере Генеральный прокурор РФ издал Приказ от 17 сентября 2007 г. N 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления», которым утверждено Положение об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры.
В соответствии с Положением основные направления правотворческой деятельности таковы: инициативная разработка проектов законов и иных нормативных правовых актов, непосредственно связанных с компетенцией органов прокуратуры; участие в подготовке законопроектов, разрабатываемых другими органами государственной власти; подготовка правовых заключений на законопроекты и иные нормативные правовые акты; участие в обсуждении законопроектов в палатах Федерального Собрания РФ и законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Федерации.
Общие методические ориентиры при участии прокуроров в правотворческой деятельности определены также Приказами Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. N 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления»; от 7 декабря 2007 г. N 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».
Обеспечение взаимодействия прокуратуры с субъектами права законодательной инициативы, федеральными органами исполнительной власти, координация правотворческой деятельности структурных подразделений Генеральной прокуратуры РФ возложена на правовое управление Генпрокуратуры РФ, в частности на отдел по взаимодействию с палатами Федерального Собрания РФ и правовому обеспечению деятельности прокуратуры. В прокуратурах субъектов Федерации эта деятельность возлагается на старших помощников прокуроров субъектов Федерации по взаимодействию с представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления, должности которых введены с весны прошлого года. В целях координации деятельности последних правовым управлением Генеральной прокуратуры РФ во втором полугодии 2007 г. дважды были проведены семинары-совещания по вопросам организации правотворческой деятельности органами прокуратуры с участием представителей федеральных исполнительных органов власти, законодательных (представительных) органов власти субъектов Федерации, сотрудников НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.
Сегодня пришла пора подвести первые итоги. В этой связи заслуживает внимания опыт участия в правотворческой деятельности прокуратуры Московской области, где организация этой работы с 21 июня 2007 г. возложена на старшего помощника прокурора области по взаимодействию с представительными (законодательными) и исполнительными органами власти области, органами местного самоуправления.
В прокуратуре Московской области еще до издания Генеральной прокуратурой РФ распорядительных документов, регламентирующих порядок осуществления правотворческой деятельности, было разработано положение об организации надзора за законностью правовых актов органов государственной власти, органов местного самоуправления Московской области и участия в их правотворческой деятельности. Принятие такого положения позволило правильно разграничить функции старшего помощника прокурора области по взаимодействию с представительными (законодательными) и исполнительными органами власти области, органами местного самоуправления и управления по надзору за соблюдением федерального законодательства, а также выстроить четкую систему взаимодействия старшего помощника прокурора области с другими подразделениями аппарата прокуратуры области, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти области при подготовке заключений на проекты нормативных правовых актов.
Были определены основные направления деятельности и предусмотрены соответствующие мероприятия, в том числе подготовка и проведение семинаров для горрайпрокуроров области, анализ участия городских и районных прокуроров в правотворческой деятельности и мониторинге нормативных правовых актов, направление информационного письма, обобщившего практику осуществления горрайпрокурорами надзора в этом направлении, разработка методических рекомендаций.
С целью исключения случаев принятия законов и подзаконных нормативных актов, противоречащих действующему законодательству, сотрудники прокуратуры регулярно участвуют в подготовке проектов законов и иных нормативных актов, работе комитетов, комиссий и рабочих групп, осуществляют правовую экспертизу нормативных правовых актов. Основной упор делается на участие в подготовке законопроектов, разрабатываемых другими органами государственной власти, подготовку правовых заключений на законопроекты и иные нормативные правовые акты, участие в обсуждении законопроектов в Московской областной Думе. Например, в 2007 г. прокурор Московской области и его заместитель приняли участие во всех 28 заседаниях Московской областной Думы и 48 заседаниях Правительства области. В этом процессе с июня 2007 г. активное участие также принимал старший помощник прокурора области, который участвовал в 16 заседаниях законодательного органа и 22 заседаниях исполнительного органа власти области, а также в работе 3 комитетов областной Думы, что обеспечило выявление и предотвращение нарушений федерального законодательства еще на стадии подготовки и рассмотрения законопроектов.
С этого же времени старшим помощником прокурора области подготовлено более 700 правовых заключений на законопроекты и подзаконные нормативные правовые акты (всего за 2007 г. прокуратурой области подготовлено более 1700 заключений), что исключило принятие значительного числа незаконных правовых актов. Ни один из проектов, планирующихся к обсуждению на заседаниях Правительства Московской области или Московской областной Думы, не остается вне поля зрения прокуратуры области.
В случае если проект нормативного правового акта содержит положения, противоречащие действующему законодательству, прокурор области в целях предотвращения принятия таких законов направляет информацию о несоответствии положений проекта федеральному либо региональному законодательству.
За истекший период направлено 20 таких информаций. Из них 15 информаций принято во внимание, в проекты нормативных актов внесены соответствующие поправки.
При рассмотрении депутатами проекта закона Московской области «Об обеспечении тишины и покоя граждан в ночное время на территории Московской области» была учтена позиция прокуратуры, посчитавшей, что некоторые положения противоречат действующему законодательству.
Следует отметить, что правовые заключения на законопроекты готовятся и направляются в Правительство Московской области и Московскую областную Думу заблаговременно.
В то же время, когда законопроекты вносятся на рассмотрение законодательного органа непосредственно на заседании, прокуратура незамедлительно реагирует и дает устное заключение, если проект закона содержит положения, противоречащие действующему законодательству, что требует значительных познаний в различных отраслях права и правоприменительной практики.
Благодаря вмешательству сотрудника прокуратуры Московской области, присутствующего на заседании Думы, предотвращено принятие областного закона, содержавшего положения об организации транспортного обслуживания населения на территории Московской области, противоречащие действующему законодательству. Впоследствии этот закон был принят в редакции, соответствующей действующему законодательству.
В целом у взаимодействия между областной прокуратурой и органами государственной власти области положительная динамика.
В настоящее время выстроены деловые отношения, которые создают условия для максимально полной информированности органов прокуратуры о нормотворческой деятельности представительного органа власти. Обмен соответствующей информацией и материалами происходит вне зависимости от проводимых заседаний, по мере возникновения необходимости вмешательства органов прокуратуры.
Кроме этого, в целях улучшения взаимодействия по информационному обеспечению правотворческой деятельности и мониторинга действующего законодательства прокуратурой области направлено письмо в Московскую областную Думу о предоставлении информационных материалов, подготавливаемых государственно-правовым управлением Московской областной Думы по приведению областного законодательства в соответствие с федеральным законодательством.
В результате чего лишь во втором полугодии 2007 г. областной прокуратурой направлено 9 писем с предложением о приведении регионального законодательства в соответствие с федеральным, что позволило активизировать деятельность органов власти по разработке и принятию соответствующих законов и иных нормативных правовых актов.
Так, 14 ноября 2007 г. вступил в силу, за исключением некоторых положений, ФЗ от 8 ноября 2007 г. «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», который регулирует отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог, в том числе на платной основе, и осуществлением дорожной деятельности в РФ.
В связи с принятием этого Федерального закона возникла необходимость внесения изменений в Закон Московской области от 6 октября 2003 г. «Об автомобильных дорогах в Московской области», что послужило основанием для направления письма в областную Думу. В результате его рассмотрения профильный комитет подготовил проект закона, предусматривающий соответствующие изменения, который включен для рассмотрения в план работы Московской областной Думы на 1 квартал 2008 г.
Благодаря постоянному контролю за развитием федерального законодательства по инициативе прокуратуры Московской области приведены в соответствие с ним нормы законов, устанавливающих административную ответственность в части способа выражения денежного взыскания, налагаемого за административное правонарушение.
Во многом положительные результаты работы в этом направлении достигнуты благодаря взаимодействию с общенадзорным подразделением прокуратуры Московской области, во время проверок выявляющим пробелы в региональном законодательстве и устанавливающим необходимость внесения в него изменений.
Таким образом были подготовлены и направлены в областную Думу предложения о внесении изменений в Законы Московской области «Об использовании лесов на территории Московской области» и «Об охране окружающей среды в Московской области», которые учтены при подготовке соответствующих законопроектов.
В рамках осуществления правотворческой деятельности старшим помощником прокурора области при подготовке правовых заключений на проекты нормативных правовых актов органов государственной власти области проводится их оценка на предмет наличия коррупциогенных норм.
Органы власти области были проинформированы об имеющихся коррупционных признаках в проектах законов «О дополнительных гарантиях социальной защиты сотрудников и работников Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Московской области, его подразделений и подведомственных организаций», «О внесении изменений в статью 1 Закона Московской области «Об административной ответственности за правонарушения в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регионального значения и местного (муниципального) значения, расположенных на территории Московской области», проектах постановлений Московской областной Думы «О Положении о премировании Московской областной Думы» и Правительства Московской области «Об утверждении Положения о порядке организации мер безопасности при подготовке и проведении массовых мероприятий на территории Московской области».
Немаловажный фактор, влияющий на состояние работы на этом направлении, — незакрепление на федеральном уровне легального определения коррупции и производных от него определений. Выявив в ходе изучения проекта нормативного акта положения, которые могут вызвать коррупционные действия и решения субъектов правоприменения, прокуратура предлагает органам государственной власти или органам местного самоуправления исключить указанные положения. Однако без закрепленного в законодательстве определения зачастую нелегко добиться от органов государственной власти и местного самоуправления устранения подобных норм. Кроме того, предложения прокуратуры носят рекомендательный характер, что усложняет решение вопроса. Следует принимать во внимание, что в подобных случаях прокуратура не может впоследствии принять меры реагирования (внести представление или принести протест), поскольку какие-либо нормы действующего законодательства не нарушаются, а лишь создаются предпосылки для этого.
В качестве положительного примера обеспечения единства правового пространства может быть также приведена деятельность прокуратуры Московской области по координации работы нижестоящих прокуратур.
Так, во втором полугодии 2007 г. с целью обобщения работы горрайпрокуроров в этом направлении организовано ежеквартальное предоставление ими сведений об участии в правотворческой деятельности органов местного самоуправления, при этом горрайпрокурорам предложено вернуться к проверке положений уставов муниципальных образований на предмет соответствия федеральному законодательству, а также принимать активное участие в разработке модельных правовых актов (уставов муниципальных образований).
По результатам изучения работы нижестоящих прокуратур прокуратурой области 21 ноября 2007 г. направлено информационное письмо, посвященное вопросам усиления прокурорского надзора за законностью правовых актов и повышения качества работы по участию органов прокуратуры в правотворческой деятельности органов местного самоуправления.
Следует также отметить активную работу прокуратуры области по повышению квалификации работников, участвующих в правотворческом процессе. Только во втором полугодии 2007 г. прокуратурой области подготовлены и направлены пять методических рекомендаций по проверке нормативных правовых актов (их проектов), в том числе по вопросам осуществления правотворческой деятельности, а также оценки прокурорами коррупциогенности нормативных правовых актов. Кроме того, организовано проведение семинарских занятий для горрайпрокуроров по этой теме.
Помогает в работе изучение практики коллег из других регионов, для чего с ними налажено взаимодействие. Опыт их работы позволил подготовить и внести предложения об объединении действующих норм, предусматривающих административную ответственность, в один кодифицированный правовой акт.
Обладая информацией о пробелах в правовом регулировании, получаемой при осуществлении прокурорского надзора в различных сферах правоотношений, и участвуя в правотворческой деятельности, прокуроры способствуют созданию правового пространства в направлении повсеместного обеспечения фактической реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, принципов подлинного народовластия и единства федеративного государства.
Следует также отметить, что правильной организации правотворческой работы прокуроров субъектов РФ способствовала четко выстроенная позиция руководства Генеральной прокуратуры, направленная на ее улучшение и координацию.
Участие прокуроров в правотворческой деятельности
Российские прокуроры всех уровней традиционно принимали активное участие в правотворческой деятельности, способствуя тем самым совершенствованию федерального, субъектного и муниципального законодательства. В настоящее время обязанность прокурора участвовать в правотворческой деятельности законодательно закреплена в ст. 1, 9 Закона о прокуратуре, что подчеркивает роль прокуратуры в совершенствовании законодательства — фундамента правового государства.
Участвуя в правотворческой деятельности, прокуроры одновременно реализуют возложенную на них функцию правозащиты, обеспечивают верховенство законов. Принятие всеми представительными и исполнительными органами нормативно-правовых актов в строгом соответствии с Конституцией РФ и законами, а именно на это направлена правотворческая деятельность прокурора, предупреждает нарушения прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц, способствует повышению авторитета органов представительной и исполнительной власти, что положительно сказывается на укреплении законности и правопорядка.
Прокуроры повседневно, постоянно работая с законодательными и иными нормативными актами, осуществляя надзор за исполнением законов, участвуя в расследовании уголовных дел и в рассмотрении в судах уголовных, гражданских и иных дел, рассматривая жалобы и заявления граждан, анализируя причины неисполнения или ненадлежащего исполнения правовых предписаний и совершая многие другие предусмотренные законом действия, нередко встречаются с фактами несовершенства (дефектностью) отдельных законодательных и иных актов, несоответствием их нормативным актам более высокой юридической силы, с противоречивостью правовых предписаний (двусмысленностью), содержащихся в различных нормативных актах, с пробелами в правовом регулировании, разного рода грамматическими погрешностями, нередко искажающими смысл правовых предписаний.
Особенно часто с такими фактами прокуроры встречаются в процессе осуществления прокурорского надзора за законностью актов, принимаемых (издаваемых) органами представительной (законодательной) и исполнительной власти субъектов РФ, а также местного самоуправления. Уже это обстоятельство обязывает прокуроров держать названный участок деятельности в поле зрения и систематически проводить проверки законности актов.
Реализуя возложенные на них обязанности, прокуроры в одном случае принимают меры к отмене незаконных актов или их отдельных предписаний либо к приведению их в соответствие с законом, внося протесты или обращаясь с заявлениями в суды, в другом случае вносят в законодательные (представительные) органы и в органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных актов (ст. 9 Закона о прокуратуре).
Формы участия прокуроров в правотворческой деятельности весьма многообразны. Кратко рассмотрим основные из этих форм.
Участие прокурора в подготовке проектов нормативных актов. Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов федерации и муниципальных образований (районов, городов) порою привлекаются по решениям или поручениям представительных (законодательных) органов к подготовке проектов законов и других нормативных актов. Работники Генеральной прокуратуры РФ принимали наряду с другими органами участие в разработке Закона о прокуратуре. Они же подготовили ряд других проектов. Аналогичная работа проводится прокуратурами субъектов федерации и муниципальных образований по просьбе представительных (законодательных) органов.
По просьбам (предложениям) Президента и Правительства РФ, исполнительных органов власти субъектов РФ и муниципального уровней прокуроры участвуют нередко совместно с другими правоохранительными органами и иными органами в разработке отдельных наиболее важных нормативных актов, федеральных и региональных программ, направленных на укрепление законности, правопорядка и борьбу с преступностью, в особенности организованной.
К разработке таких документов и экспертизе проектов актов, как правило, привлекается широкий круг прокурорских работников и следователей. Помимо прокуроров-руководителей прокуратур эта работа в Генеральной прокуратуре РФ координируется отделом по работе с законопроектами, который непосредственно контактирует с палатами Федерального Собрания, а в республиканских, областных и им равных прокуратурах — прокурорскими работниками, ответственными за поддержание связей с представительными и исполнительными органами.
В ряде прокуратур республик и других субъектов федерации по распоряжению прокуроров созданы группы по законотворческой работе из числа наиболее опытных и грамотных работников. Создание подобных групп в основном диктуется тем, что многие представительные органы субъектов федерации не обладают достаточным опытом законотворческой работы.
Закон не запрещает прокурорам разрабатывать проекты законов и других нормативных актов и по собственной инициативе.
Сказанное касается и проектов программ, направленных на укрепление законности, правопорядка и борьбу с правонарушениями. Однако при этом прокурорам не должно изменять чувство меры, поскольку прокуратура в первую очередь — орган надзорный, и поэтому в основном надзорной деятельностью должны заниматься прокуроры. Правотворческая деятельность для прокуратуры не главная, хотя и важная по своему значению.
Источники:
http://wiselawyer.ru/poleznoe/34043-prokuratury-pravotvorcheskoj-deyatelnosti
http://isfic.info/prokuror/shant69.htm