Относится ли прокуратура к органам государственной власти

Прокуратура Российской Федерации как единая централизованная система органов и учреждений

Изучение данной главы позволит студенту высшего учебного заведения:

знать звенностъ прокуратуры в Российской Федерации и чем она предопределена, причем разграничивать организацию и деятельность прокуратуры;

уметь определять юрисдикцию прокуратуры того или иного звена на конкретный субъект Российской Федерации, конкретную административно-территориальную единицу;

приобрести навык соотношения юрисдикций прокуратур одного и того же звена или разных звеньев.

Это позволит стать компетентным при осуществлении правоприменительной практики в прокуратуре.

Конституция РФ имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории России. Федеральное законодательство не должно противоречить Конституции РФ. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане обязаны точно и неукоснительно соблюдать Конституцию РФ и федеральные законы.

Прокуратура Российской Федерации является специальным органом государственной власти, который обеспечивает соблюдение Конституции РФ и точное исполнение законов на всей территории страны.

В соответствии со ст. 129 Конституции РФ прокуратура в Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.

Кроме того, органы прокуратуры в России не осуществляют правосудия. Согласно Конституции Российской Федерации и федеральным конституционным законам право на осуществление правосудия принадлежит исключительно судам.

Прокуратура Российской Федерации не относится к исполнительной ветви власти, поскольку она не входит в структуру Правительства Российской Федерации и не отчитывается перед Председателем Правительства РФ.

Прокуратура Российской Федерации не относится к законодательной ветви власти, поскольку законодательная власть в России принадлежит исключительно Федеральному Собранию РФ.

Прокуратура не входит в систему Администрации Президента РФ, поскольку она не входит в се структуру и не отчитывается перед ней.

Прокуратура Российской Федерации не принадлежит ни к одной из ветвей государственной власти. Она имеет свою собственную цель и направления деятельности.

Прокуратура надзирает за обеспечением единства правового пространства в стране, за установлением и укреплением законности и правопорядка в государстве, а также охраняет права, свободы и законные интересы личности, общества и государства.

Определяя главные черты, характеризующие современную российскую прокуратуру, необходимо выделить следующее.

Прокуратура — это федеральный орган государственной власти. Свою деятельность прокуратура осуществляет от имени Российской Федерации. Полномочия прокуратуры распространяются на всю территорию Российской Федерации независимо от конституционно-правовых особенностей статуса некоторых субъектов Федерации или специфики отдельных административно- территориальных единиц (функции прокуратуры реализуются также и в закрытых административно-территориальных образованиях).

Прокуратура занимает специфичное положение в государственном устройстве России. Являясь органом государственной власти и находясь в тесных отношениях со всеми ветвями власти, она не может быть однозначно отнесена ни к одной из них.

Таким образом, имеются предпосылки считать прокуратуру отдельным самостоятельным органом государственной власти. Конституцией РФ и действующим законом о прокуратуре данный вопрос оставлен открытым.

Прокуратура относится к числу правоохранительных органов. Ее деятельность в полной мере отвечает всем признакам правоохранительной деятельности — она направлена на охрану и защиту прав и законных интересов граждан, юридических лиц, государства;

осуществляется специально уполномоченными субъектами только на основании закона и в соответствии с законом; связана с применением мер государственного принуждения; принятые прокурорами законные и обоснованные решения подлежат обязательному исполнению должностными лицами и гражданами.

Главным содержанием прокурорской деятельности является надзор за исполнением действующих на территории России законов. Другие осуществляемые прокуратурой направления деятельности, как правило, обусловлены или тесно связаны с выполнением ею надзорных задач в масштабе всего государства.

К ним можно отнести: 1) уголовное преследование в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством; 2) участие в рассмотрении дел судами; 3) координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; 4) участие в правотворческой деятельности.

Прокуратура имеет разветвленную систему органов, позволяющих ей осуществлять надзор во всех урегулированных законом сферах правовых отношений. В то же время эта система органов построена на началах единства и строгой централизации.

Российская прокуратура имеет довольно сложную историю и, обладая по своему социальному предназначению, содержанию и формам деятельности большим сходством с аналогичными институтами других стран, отличается своеобразием, обусловленным спецификой нашей государственности. Сегодня на прокуратуру возлагаются многие задачи, в числе которых не только осуществление надзорной функции за исполнением законов, но и повышение правовой грамотности населения, участие в формировании единого правового пространства, выработка и постоянное совершенствование форм взаимодействия с различными институтами гражданского общества.

Некоторые ученые, в частности В. Ломовский (см.: Российская юстиция. 2001. № 9), относят прокуратуру к законодательной ветви власти на правах ее контрольного органа. С этой позицией вряд ли можно согласиться. Органы прокуратуры тесно взаимодействуют с законодательными органами, они участвуют в законодательном процессе посредством различных форм (антикоррупционная экспертиза, проверка соответствия проектов законов Конституции РФ, участие в заседаниях законодательных (представительных) органов государственной власти и др.). Однако это не является основанием для отнесения прокуратуры к законодательной ветви власти (см.: Алексеев А. И., Бессарабов В. Г., Рябцев В. П. Роль и место органов прокуратуры в системе государственных институтов Российской Федерации // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2008. № 4. С. 44–51). Эти органы выполняют разные функции и осуществляют свою деятельность в различных организационно-правовых формах. Более того, прокуратуре не предоставлено право принятия нормативных правовых актов, в отличие от органов законодательной власти.

Читайте также:  Кто прокурор октябрьского

Многие ученые указывают и на то, что прокуратура в большей степени тяготеет к исполнительной ветви власти, так как она действует на принципе властной вертикали. Этот принцип применяется в деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти. Для осуществления своих функций исполнительная власть создает государственные управленческие структуры, действующие в жесткой иерархии подчинения, в рамках которой вышестоящие органы диктуют нижестоящим свою управленческую волю. Существует дача непосредственных указаний, касающихся порядка решения того или иного вопроса, т. е. нижестоящие органы не обладают автономией. Это присуще как органам исполнительной власти, так и прокуратуре.

Несмотря на существующие различные подходы к определению места прокуратуры в системе разделения властей, этот вопрос остается открытым. Будет ли прокуратура как государственный орган составлять единую самостоятельную систему либо будет частью системы государственных органов, действующих на основе принципа разделения властей? Не хотелось бы строить домыслы, но вполне возможно предположить несколько подходов к определению места прокуратуры в системе государственных органов Российской Федерации. Во-первых, прокуратура может войти в систему органов исполнительной власти, в частности, в Министерство юстиции Российской Федерации. Подобный опыт был в России и есть в зарубежный странах (классическим примером отнесения прокуратуры к исполнительной власти являются США). Во-вторых, за последние годы наблюдается тенденция создания государственных органов, непосредственно подчиненных Президенту РФ и не относящихся ни к одной из традиционных ветвей властей, обеспечивающих реализацию полномочий главы государства. Примером этого может служить создание в январе 2011 г. самостоятельного государственного органа Следственного комитета РФ. Не исключено, что прокуратура может быть отнесена к числу таких органов. Это находит свое отражение и в научной литературе (см.: Королев В.Г. Сохранится ли прокуратура как единая система? // Законность. 2014. № 10. С. 16-19). В-третьих, общественные отношения находятся в постоянном развитии. На сегодняшний день, на наш взгляд, уже следует исходить не из формально догматического толкования теории разделения властей, а из нынешних реалий государственного строительства, организации власти и характера развития общественных отношений. Вполне возможно, что возникла необходимость пересмотра позиции о разделении власти на три ветви и выделение других ветвей власти, в частности, контрольно-надзорной. В научной литературе также можно встретить позицию о выделении четвертой ветви власти (см.: Велиев И.В. Место прокуратуры в системе органов государственной власти Российской Федерации // Современное право. 2005. № 10. С. 15), в частности, контрольно-надзорной, отступив от традиционно сложившегося взгляда о трех ветвях властей с учетом развития и усложнением процесса управления государством и обществом. К этой ветви властей можно отнести прокуратуру и контрольно-счетные (контрольно-ревизионные) органы (например, Счетную палату Российской Федерации).

Прокуратура представляет собой важнейший государственно-правовой институт, в силу чего законодателю необходимо определить ее место в системе органов государственной власти Российской Федерации с учетом содержания осуществляемых ею функций. Через соответствующие формы государственной деятельности прокуратура осуществляет определенный вид государственной власти, поэтому прокурорскую деятельность можно признать соответствующей (четвертой) ветвью государственной власти. Такой позиции также придерживаются и некоторые ученые. Так, в частности, И.В. Велиев пишет, что существуют различные формы государственной деятельности: законодательная, исполнительно-распорядительная, правосудие и прокурорская деятельность. Исходя из этих форм государственной деятельности и следует выделять ветви властей, следовательно, прокурорскую или контрольно-надзорную власть.

Таким образом, в современной условиях с развитием общественных отношений, усложнением процесса управления государством и обществом, возникла необходимость выделения самостоятельной четвертой ветви власти – контрольно-надзорной и отнесение к ней органов прокуратуры.

Ткачев Игорь Викторович, прокурор Оренбургской области, государственный советник юстиции 2 класса, кандидат юридических наук.

В статье анализируется статус прокуратуры в современной России. Автор приходит к выводу о том, что прокуратура является государственным органом с особым статусом, функционирующим вне рамок классического принципа разделения властей, призванным осуществлять надзор за законностью на территории РФ.

Ключевые слова: прокуратура, статус прокуратуры, принцип разделения властей.

The public prosecution service as a public body with special status

The article analyzes the status of prosecutors in modern Russia. The author concludes that the prosecutor is a state authority wish a special status, functioning outside the classic separation of powers to oversee the legality in Russian Federation.

Читайте также:  54 какая из обязанностей отсутствует у прокурора

Key words: prosecutor, status of prosecutors, the principle of separation of powers the amendments to the Constitution of the Russian Federation, legal regulation of prosecutor activities.

Вопрос о месте прокуратуры в системе органов власти обсуждается на протяжении многих лет. Однако до сих пор дискуссия не пришла к своему логическому завершению и приобрела новое звучание с переходом к очередному этапу реформирования законодательства о прокуратуре, начало которому было положено принятием Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 5 февраля 2014 г. N 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» .

Подробнее об анализе Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 5 февраля 2014 г. N 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» см.: Ткачев И.В. Новые вехи развития прокуратуры России // Российская юстиция. 2014. N 4.

В новой редакции ст. 129 Основного Закона государства, в отличие от ее предыдущего варианта, нет указания на прокуратуру как единую централизованную систему, что оставляет место для дискуссий о статусе и структуре надзорного ведомства в преддверии грядущих законодательных новелл в правовом регулировании деятельности прокуратуры. Часть 1 ст. 129 Конституции РФ в нынешнем виде определяет, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры регулируются Федеральным законом, действующая редакция которого во многом противоречит вступившим в силу поправкам к Основному Закону государства.

С момента принятия Конституции РФ в научной среде не утихают споры о том, к какой из трех ветвей власти в ее классическом понимании относится прокуратура. Причина — включение ст. 129 Конституции, регламентирующей основы деятельности прокуратуры, в главу «Судебная власть». Спустя два десятилетия законодатель исправил допущенную в 1993 г неточность, сменив прежнее название этой главы на новое — «Судебная власть и прокуратура». Таким образом, в настоящее время прокуратура нормативно выведена за рамки законодательной, исполнительной и судебной властей и является особым государственным институтом, призванным осуществлять полномочия по надзору за законностью во всех сферах общественных отношений.

Полярные мнения ученых о месте прокуратуры в системе органов государственной власти во многом обусловлены особенностями становления надзорного ведомства, не всегда обладавшего независимостью от органов исполнительной и судебной властей. Утратившее былые позиции после смерти Петра I «око государево» фактически вплоть до Судебной реформы 1864 г. так и не отделилось окончательно от административных органов. После принятия Устава уголовного судопроизводства прокуроры наряду с надзором за законностью и исполнением некоторых административных обязанностей выполняли функцию уголовного преследования. Однако при этом должности генерал-прокурора и министра юстиции были тождественны, а органы прокуратуры и вовсе учреждались при судах. Поэтому в тот период, как отмечал И. Фойницкий, прокуратура находилась между правительственной и судебной властями, несмотря на то что была призвана стать «отдельным установлением» .

Фойницкий И.Я. Курс уголовного судопроизводства: В 2 т. СПб.: Альфа, 1996. Т. 1. С. 519.

Советская прокуратура вплоть до 1936 г. входила в состав наркомата юстиции и относилась к органам исполнительно-распорядительной власти. Лишь после принятия Конституции 1936 г. она стала самостоятельным органом, а прокурорский надзор приобрел статус высшего и всеобъемлющего.

Следует отметить, что первоначальный проект Конституции РФ предусматривал наделение прокуроров полномочиями лишь по уголовному преследованию и поддержанию государственного обвинения, а также предъявлению исков в защиту государства. Однако на всенародное обсуждение был представлен проект Конституции, не содержащий в своем тексте указание на функции прокуратуры, а определение полномочий надзорного ведомства было оставлено федеральному закону. Это было обусловлено получившими популярность в преддверии принятия Конституции РФ идеями об отказе от осуществления прокуратурой функций в сфере «общего надзора», в связи с чем ст. 129 Основного Закона, регламентирующая статус прокуратуры, была включена ее разработчиками в гл. 7 «Судебная власть». Однако усилиями представителей прокуратуры из проекта Конституции были изъяты положения о функциях надзорного ведомства, благодаря чему впоследствии Законом РФ N 2202-1 прокуратура была наделена широким кругом полномочий и сохранила свой статус.

Значительную роль в формировании законодательной регламентации деятельности прокуратуры в 1992 — 1993 годах сыграл Генеральный прокурор РФ А. Казанник, лично убедивший Президента страны исключить из проекта Конституции положения о полномочиях прокуратуры. Подробнее об этом см.: Яровник К.Ю. Надзорная функция прокуратуры: история и проблемы развития // Государство и право. 1999. N 11. С. 71.

Полагаем, что прокуратура России не относится ни к одной из трех ветвей власти в ее классическом понимании. Однако это утверждение не противоречит принципу разделения властей. На практике абсолютной реализации чистой теоретической модели разделения властей нет ни в одной стране мира, и достижение такой возможности подвергал сомнению даже сам Ш. Монтескье . Поэтому существование прокуратуры как органа государственной власти вне классической системы разделения властей не идет вразрез с общими принципами теории государства и права.

Читайте также:  Когда был закреплен принцип независимости прокуратуры

См. подробнее: Барак А. Судейское усмотрение. М., 1999. С. 269 — 272.

Согласно ст. ст. 1, 11 Закона о прокуратуре она представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, которую составляют Генеральная прокуратура РФ, прокуроры субъектов Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуроры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуроры. Вместе с тем анализ роли прокуратуры в современной России с учетом предоставленных ей законом полномочий позволяет утверждать, что прокуратура — не просто система органов, а федеральный орган государственной власти, призванный осуществлять важнейшие функции по надзору за соблюдением законности и выполнением политики главы государства на территории РФ.

Государственный орган выступает элементом организационной структуры государственного управления, к числу которых относится и прокуратура. При этом она как элемент государственного управления обладает всеми признаками государственных органов.

Так, согласно общетеоретической правовой доктрине к признакам государственного органа как звена государственного аппарата, участвующего в осуществлении государственных функций и наделенного в связи с этим властными полномочиями, относятся: 1) самостоятельность элемента государственного механизма; 2) функционирование от имени государства и по его поручению на основе нормативных правовых актов и в соответствии с нормативными предписаниями; 3) выполнение свойственных только ему задач и функций, наделение властными полномочиями; 4) совокупность законодательно закрепленных прав и обязанностей; 5) осуществление конкретно-организационной деятельности; 6) наличие обеспеченной государством необходимой материальной базы; 7) обладание правовым статусом и действие на определенной территории.

Прокуратура, как и любой государственный орган, является учрежденным в структуре аппарата государства в установленном порядке институтом, характеризующимся определенными задачами, функциями, структурными особенностями и специальной компетенцией . При этом прокуратура — самостоятельная, наделенная специальной компетенцией государственная структура, сформированная для реализации государственных задач, что всецело отражает признаки государственного органа, сформированные в теории государства и права.

Подробнее о признаках государственного органа см.: Старилов Ю.Н. Административное право: В 2 ч. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1998. Ч. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. С. 191.

На основании изложенного полагаем, что прокуратура не только в полной мере обладает всеми перечисленными характеристиками организационной структуры государственного управления, но и является важнейшим ее элементом, поскольку без эффективного надзора за законностью прогрессивное функционирование всех ветвей власти невозможно.

Отметим, что в научной литературе вопрос о статусе прокуратуры вызывает споры. Дискуссия о месте прокуратуры в системе органов государственной власти актуальна на территории всего постсоветского пространства в силу схожести правового регулирования статуса прокуратуры в бывших союзных республиках.

Идея об отнесении прокуратуры к судебной власти противоречит нынешним задачам надзорного ведомства, призванного, помимо поддержания государственного обвинения от имени государства, выполнять множество иных функций общенадзорного характера. Являясь исполнителем властного волеизъявления, прокуратура сосредоточивает в себе все признаки государственного органа, обеспечивая функционирование системы сдержек и противовесов, без которой невозможно эффективное существование законодательной, исполнительной и судебной властей.

В современных реалиях прокуратура — универсальный орган надзора за исполнением Конституции РФ и принятых в ее исполнение законов, гарантом которой служит Президент. Поэтому расширение поправками к Конституции РФ полномочий главы государства в вопросах выбора основных должностных лиц прокуратуры страны и прокуроров субъектов Федерации, осуществляющих надзорные функции на местах, является логичным следствием проводимой Президентом политики укрепления экономической, социальной и политической стабильности. Фактически в новой редакции ст. 129 Конституции РФ прослеживается тенденция к возвращению к изначальной цели учреждения Петром I прокуратуры как «ока государева» — органа, осуществляющего надзор за исполнением законов, являющихся нормативно закрепленным отражением политики главы государства.

Таким образом, прокуратура — федеральный государственный орган, представляющий собой централизованную систему с непосредственным подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ, призванный осуществлять от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов на территории страны и выполнением политики Президента РФ, координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, уголовное преследование и поддержание государственного обвинения, а также выполнение иных функций, установленных федеральными законами.

Несомненно, действующий Закон о прокуратуре безнадежно устарел. Современные правовые реалии требуют нового подхода к определению статуса прокуратуры, расширения полномочий надзорного ведомства в целях обеспечения верховенства закона на территории Российской Федерации.

Источники:
http://www.irkproc.ru/qa/2549.html
http://wiselawyer.ru/poleznoe/74411-prokuratura-gosudarstvennyj-organ-osobym-statusom

Читайте также:
Adblock
detector