Одно из любимейших занятий – ругать власти. Они виноваты всегда и во всем. Особенно достается губернатору. Засорился, скажем, унитаз или ямы на дорогах – кто виноват? Или гаишник придрался – явно происки губернатора. А как иначе? Губернатор же власть. И за все-все-все, что делается в области, он в ответе. Так, или примерно так, рассуждают многие. Причем, независимо от возраста, образования, социального статуса и сексуальной ориентации. Но так ли уж за все несет ответственность губернатор ? Да и может ли он за все отвечать? Скажем сразу – это один из главных мифов о региональной власти.
Чтобы понять, сколько власти есть у губернатора, давайте определимся, а что это такое. Если по-простому — это возможность законно применять силу и распоряжаться материальными ресурсами. Есть у вас сила и деньги – будет власть. А если нет ни того, ни другого, говорить о власти несколько опрометчиво. Вот мы и начнем разбираться, какие силы и управленческие возможности есть у главы региона. Посмотрим, какие структуры не подчиняются губернатору в соответствии с российским законодательством.
Вопреки расхожему мнению, у местных властей нет никакого силового компонента. Им не подчиняются ни МДВ, ни ФСБ, ни прокуратура, ни суд, ни СК, ни армейские части или части внутренних войск, коих на территории области у нас огромное количество. Причем, все эти структуры не просто не подчиняются. Некоторые из них даже пристально приглядывают за работой губернатора и его подчиненных. Вот в советские времена силовой компонент был. МВД входило в структуру местных органов власти: областных, городских, районных. Да и руководители всех силовых структур были членами КПСС. И первый секретарь обкома – фактический руководитель области – мог и устроить силовикам по партийной линии массу проблем.
Но КПСС кончилась, и возможности такие кончились.
Не подчиняются губернатору многочисленные надзорные федеральные структуры. В области таких — превеликое множество. Чиновников там работает куда больше, чем в аппарате областного правительство. Эти структуры имеют отдельное финансирование, укомплектовываются кадрами, и полномочия их лежат вне губернаторской юрисдикции. Что это за структуры? Пенсионный фонд, ФАС, Ростехнадзор, Росфинмониторинг, СЭС и многие-многие другие службы федерального значения, чьи региональные представительства находятся в области.
Бытует мнение, что губернатор может что-то приказывать депутатам. Нет. Депутаты областного Законодательного собрания и других уровней тоже вне его подчинения. Почему? Да потому Они — избранные. Народом. И это не дело губернатора: назначать их или увольнять. Административно депутаты подчиняются председателю своего выборного органа, но и то есть отдельные влиятельные строптивцы, которые могут перечить. А уж если взбунтуется весь совет, то губернатор ничего не сможет напрямую с ними сделать. Простой пример – Барабинский городской совет не утвердил новую систему выборов главы, вопреки решению областных властей.
Мэрия и муниципальные структуры тоже неподвластны губернатору.
Мэр города – также избираемая должность. Глава региона не может давать прямых распоряжений, приказов и т.д. Кстати, это касается не только главы орденоносного города Новосибирска. Главы районов и администраций тоже не подчиняются региональной власти. И уволить их по мановению волшебной палочки нельзя. Бывают ситуации, что приходят, скажем, к губернатору недовольные жители поселка или района и говорят – уволь такого-то, плохой он руководитель, жизни нам не дает. А губернатор этого сделать не может по закону. Но жители не верят, говорят, дескать «все вы можете, просто не хотите и не пробовали». А как же выстраиваются тогда отношения между областными и муниципальными структурами, спросите вы? Только через формирование бюджета и совместное исполнение планов социально-экономического развития.
Крупные федеральные предприятия, госкорпорации и учреждения тоже никакого отношения к региональным властям не имеют. Например, завод имени Чкалова НЗХК, аэропорт «Толмачево», филиалы РЖД, СО РАН, медцентры федерального значения – НИИПК, НИИТО. Или, скажем, вузы, которых у нас в Новосибирске большое количество. Или федеральное культурное учреждение — Оперный театр. Все это вне зоны прямого управления областного руководства. Не сможет губернатор сменить ректора или, скажем, директора завода. Вот, опять же, в СССР секретарь по партийной линии смог бы насолить. А теперь — увы.
Не может губернатор контролировать и бизнес-структуры. Особенно те, которые независимы от власти напрямую: не нуждаются в распределении земли, иных ресурсов. Мы имеем ввиду торговые сети, банки, ИТ-предпрятия, строительные компании и прочие частные лавочки того или иного масштаба. Многочисленные партии и крупные общественные движения тоже самостоятельны. Вопреки ожиданиям и расхожему мнения, например, местное отделение партии «Единая Россия» не подчиняется губернатору. Точно так же, как и профсоюзы, ОНФ и другие крупные общественные организации. Структуры, отвечающие за ЖКХ — управляющие компании – это тоже частные лавочки. Воздействовать губернатор может на них лишь примерно так: организовать проверку, наругать, выписать штраф, где-то примерно 1000 рублей. Это, конечно, страшные кары, которых они боятся пуще смерти.
Так что, по сути, единственная структура, которой губернатор может командовать напрямую – это его администрация и правительство плюс областные государственные предприятия. Не так их и много.
Теперь про деньги и ресурсы. Тут вообще нужно задать вопрос – какими деньгами и ресурсами может оперировать губернатор? Прямое отношение он имеет только к областному бюджету. А задумывались ли вы, а какую часть от всех финансовых потоков составляют бюджет в лавине денежных потоков федеральных госструктур на территории, банков, бизнеса, личных финансов? Не более 10 процентов, по мнению экспертов. Ну и даже сам бюджет – он ведь не личный кошелек. Там все расписано по статьям, эти статьи по расходам утверждаются областным законодательным собранием. Перебросить деньги со статьи на статью – это такая проблема: нужно согласовать через все комиссии, пройти одобрение профильного комитета в региональном парламенте, вынести вопрос на сессию и уже потом только это будет возможно.
Но даже если представить, что все эти препоны преодолены, и все получилось. А что дальше? А дальше мы сталкиваемся с такой вещью в бюджете, как защищенные статьи расходов. Это обязательные платежи, из которых трогать деньги не моги. Что в них входит? Зарплата бюджетников, например. Содержание областных учреждений и предприятий. Льготы и компенсации. И все это, на минуточку, занимает самую существенную часть бюджета. Остается не так много. Вот эти средства и можно пустить на так называемое развитие. А на деле, конечно, получается «тришкин кафтан». Проблем много, а средств их закрыть – мало. Отсюда и многочисленные обиды и жалобы. Мол, просим-просим, а никто не делает.
Как мы видим, что касается формальных атрибутов власти, дорогие друзья, у губернатора с ними какая-то беда. «Силы» нет, материальных ресурсов маловато. Можно сказать, что власть у губернатора в рамках действующих законов номинальная. В стране создана «уникальная» система управления в регионах: ответственности и обязанностей полно, а возможностей – увы. Зачастую руководитель оказывается между молотом и наковальней. Сверху рекомендуют и давят, снизу ропщут и ворчат. И поэтому эффективность работы губернатора зависит от его умения выстраивать горизонтальные связи: уметь договариваться, быть посредником между нужными людьми, уметь примирять конфликтующие стороны и быть дипломатом. Личные и профессиональные качества управленца для главы региона становятся главным его ресурсом.
Так что с такими скудными возможностями губернатор просто не в состоянии отвечать за все и вся. Потому что ответственность есть , когда ты можешь как-то повлиять на ситуацию. А многие многие ключевые направления просто выведены из полномочий губернатора. Но увы, многие этого не понимают.
6 декабря судья Евгения Фурман своим решением отказала в удовлетворении иска прокурора Комсомольска-на-Амуре об увольнении с должности начальника управления архитектуры и градостроительства администрации города Игоря Шустрова.
Как вершилось правосудие? 8 августа судья Фурман приняла это резонансное дело к своему производству. Процессуальное законодательство требует, чтобы гражданское дело было рассмотрено в течение двух месяцев с момента поступления в суд. Следовательно, Евгения Фурман обязана была огласить свое решение не позднее 8 октября.
Большинство действующий судей как федеральных, так и мировых, выпестовала из секретарей суда Любовь Бондаренко.
Вспоминаю одно судебное заседание, проходившее в прошлом веке у судьи Е.А.Б. Два часа они с прокурором измывались надо мной. Я — человек с довольно крепкой нервной системой, но после того судебного заседания я был в полуобморочном состоянии.
Эта свистопляска повторялась два часа. Диктофонов тогда не было, и применять их в судебном заседании не разрешали. Решение, как понятно, было не в мою пользу.
Сегодня «Российская газета» публикует статью председателя Комитета Совета Федерации по правовым и судебным вопросам Анатолия Лыскова по одной из самых острых проблем правовой системы страны.
Как обеспечить конституционный принцип равенства граждан перед законом, независимо от занимаемого положения в обществе и государственных постов? Как активизировать динамичное развитие демократических институтов и формирование гражданского общества? Как развенчать лозунг о «неприкасаемости элиты государственной власти»?
По мнению автора, сегодня у государства нет таких процедур и механизмов. Он предлагает создать в России правовой институт независимого прокурора или коллегию уполномоченных прокуроров. Такой орган сможет обеспечить объективное расследование в отношении высших должностных лиц государственной власти, для чего, помимо специальных знаний, требуются коллективный профессиональный опыт и навыки, чтобы разобраться, где поступки, содержащие признаки преступлений, а где действия, влекущие политическую ответственность. Он позволит главе государства устранять причины межведомственных противоречий, призывать к ответу любого, кто противопоставляет интересам государства личные или ведомственные амбиции.
Выступление Генерального прокурора Юрия Чайки в Совете Федерации по очередному ежегодному докладу о состоянии преступности и правопорядка в стране, который он в соответствии с Конституцией представляет в Федеральное Собрание, побудило меня выступить с этой статьей.
В частности, высказывание Юрия Чайки, что возникающие «шероховатости» между прокуратурой и новым Следственным комитетом России в значительной степени возникают потому, что между ними «отсутствует баланс полномочий». И, в свою очередь, это отсутствие, судя по его словам, имеет место по нашей, законодателей, вине. Такое утверждение кажется мне не вполне корректным.
Комитет Совета Федерации по правовым и судебным вопросам последовательно поддерживает принцип соблюдения баланса полномочий прокурора с одной стороны и следователя с его руководителем — с другой. Хотя, может быть, это кому-то не нравится, но мы свою позицию не скрываем. Когда, например, в течение пяти лет существовала ничем не оправданная монополия прокурора давать согласие на возбуждение уголовного дела следователю и дознавателю, комитет делал все, чтобы этот процессуальный институт был отменен. Он нанес непоправимый вред организации следственной работы, стал препятствием в обучении следователей тому, как расследовать преступления «по горячим следам». Рабочее время следователя непроизводительно расходовалось на получение такого согласия, и этот процесс растягивался, случалось, на месяцы и даже годы. Законодатели пытались изменить такой порядок, но все попытки наталкивались на жесточайшее сопротивление. В конце концов политический разум все же возобладал — вредный институт приказал долго жить.
Однако возникла другая крайность: прокурор теперь вообще лишен права возбуждать уголовные дела, даже если он выявил состав преступлений. Как будто бы в знак отмщения за былую монополию — мол, покрутись прокурор, как это делали следователи. При этом парадоксальной выглядит ситуация, когда прокурор, являющийся государственным обвинителем в уголовном судопроизводстве, возбудить уголовное дело не вправе, но наделен правом отменить постановление о возбуждении дела. И это российское «ноу-хау» происходит на фоне общеевропейского стандарта, где прокуроры возбуждают уголовное преследование лиц, совершивших преступления.
Таким образом, налицо две равновеликие крайности, подтверждающие отсутствие баланса полномочий по отрицательным последствиям для человека и гражданина, его конституционных прав и свобод. Жаль, если понимание этого факта опять произойдет через годы, поломанные судьбы сограждан, отрицательное восприятие государственных правовых институтов избирателями, через неверие населения в справедливость и эффективную защиту государством человека.
Попробуем разобраться, вызывается ли объективной необходимостью перевод отношений между двумя важнейшими государственными институтами в публичную плоскость или за этим стоит нечто другое. И какой государственной процедуры не хватает главе государства для эффективной реализации стратегии модернизации?
И Генеральная прокуратура как государственный институт, предусмотренный Конституцией , и Следственный комитет, созданный на основе конституционной обязанности государства защищать каждого человека от преступных посягательств, призваны быть инструментами государственной власти. Оба института одинаково важны, но их статус различен в силу выполняемых задач. Полномочия прокуратуры значительно шире полномочий следственных органов. Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры осуществляют надзор за законностью во всех сферах применения законов. К тому же Генпрокуратура ответственна по закону и согласно поручениям президента за координацию борьбы с преступностью. В этом смысле деятельность следственных органов лишь небольшой сектор поднадзорных прокурору сфер. Однако в результате принятых в последние три года изменений законодательства привычный российскому человеку статус прокурора, к которому он вынужден был обращаться со всеми бедами в случае нарушения его прав, существенно скорректирован. В итоге баланса полномочий прокурора и следователя в сфере предварительного следствия нет.
С 15 января нынешнего года с заявлениями о возбуждении уголовного дела потерпевший от преступного посягательства должен обращаться не к прокурору, а в органы нового Следственного комитета и в следственные органы других ведомств — МВД, ФСБ, наркоконтроля. На мой взгляд, это — несуразица, которая с учетом приобретенного практического опыта со временем будет изменена.
Равные по важности государственные институты предстают перед обществом не абстрактно, а в действиях конкретных исполнителей. Отсюда возникает великий соблазн выяснить, кто главнее — прокурор или следователь со своим начальником.
Как юрист, я твердо убежден в том, что монополии в весьма чувствительной сфере правоотношений в области защиты прав и свобод человека и гражданина не должно быть.
Что еще помимо изменения законодательным путем объема полномочий могло бы уравновесить практику взаимодействия Генпрокуратуры и Следственного комитета? Рискну реанимировать идею, предложенную мною более пяти лет назад в соавторстве с другими коллегами-законодателями. Речь — о создании в России института независимого прокурора (коллегии уполномоченных прокуроров), кто по заданию президента страны или Федерального Собрания мог бы осуществить проверку и дать правовую оценку действиям высших должностных лиц, включая Генпрокурора и главу Следственного комитета. Такой институт стал бы хорошим средством повышения ответственности высших должностных лиц, действенного парламентского контроля за их деятельностью.
В иерархии государственных институтов сейчас нет правовых процедур и механизмов, способных обеспечить объективное расследование в отношении высших должностных лиц, когда помимо специальных знаний требуются коллективный профессиональный опыт и навыки, позволяющие квалифицированно отграничить деяния, содержащие признаки преступлений, от действий, влекущих политическую ответственность.
Особенно важным представляется расширение возможностей главы государства по устранению причин и условий межведомственных противоречий, террористических актов с массовой гибелью людей и бездействия должностных лиц, не обеспечивших безопасность граждан. Президент не должен заниматься примирением лидеров важнейших правоохранительных структур, что называется, в ручном режиме. Под его управлением должен быть своеобразный «дамоклов меч», висящий над головой любого, кто вопреки интересам государства руководствуется личными или ведомственными амбициями.
Как показывает опыт, расследования, которые проводились в отношении бывших Генпрокурора и человека, исполнявшего эти обязанности, заведомо не могли обеспечить объективность расследования, потому что их проводили ранее назначенные подчиненные прокуроры и следователи. Достаточно напомнить, что согласно уголовно-процессуальному закону, являясь потенциальными свидетелями, эти подчиненные должны были выносить постановления о самоотводе. Более того, обстоятельства, изложенные в средствах массовой информации, как, например, результаты журналистских расследований относительно деятельности одного из бывших руководителей правительства, не получили публичной правовой оценки в силу отсутствия независимого уполномоченного государственного органа.
Предлагаемый проект федерального закона о независимом прокуроре позволит обеспечить конституционный принцип равенства граждан перед законом независимо от занимаемого положения в обществе и государстве, создать институт по предупреждению предпосылок развития политического экстремизма, основанного на эксплуатации так называемого лозунга о неприкасаемости элиты государственной власти.
Институт независимого прокурора (коллегия уполномоченных прокуроров) мог бы состоять из 17 членов, назначаемых на 8 лет и имеющих статус заместителей Генерального прокурора. Независимые прокуроры должны назначаться на должность и освобождаться Советом Федерации, как органом, ответственным за формирование института Генерального прокурора. При этом по 5 кандидатур могли бы представлять соответственно президент страны, Совет Федерации и Государственная Дума. Еще две кандидатуры мог бы иметь право выдвинуть Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации.
К полномочиям независимых прокуроров целесообразно отнести рассмотрение сообщений о преступлениях и предварительное расследование обстоятельств о деяниях, содержащих признаки преступлений, совершенных в период исполнения служебных обязанностей отстраненными от должностей главы государства, председателей Совета Федерации и Госдумы, главы правительства, председателей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов, Генпрокурора, председателей Следственного комитета и Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека, председателей Центробанка и Центральной избирательной комиссии. В их компетенцию войдут также рассмотрение по предложению Совета Федерации или Государственной Думы материалов парламентских расследований и дача заключений на предмет наличия в них сведений о деяниях, содержащих признаки преступлений, проведение по предложению президента, Совета Федерации или Государственной Думы проверок на соответствие действующему законодательству РФ деятельности Генпрокурора и председателя Следственного комитета. В случае отсутствия в производстве уголовных дел о преступлениях в отношении названных должностных лиц по предложению президента осуществление предварительного расследования деяний, содержащих признаки преступлений, в отношении руководителей министерств и ведомств, подчиненных главе государства, также может осуществлять независимый прокурор. В период деятельности на него должны распространяться установленные законом меры правовой и социальной защиты.
Актуальность такого института велика, исходя из складывающейся в обществе ситуации. Объединение людей в государство, по философскому определению русского мыслителя И.А. Ильина, осуществлено с целью обеспечения их безопасности. Достаточно вчитаться в статистические показатели о нарушениях законности, чтобы понять: в вопросах обеспечения безопасности существуют реальные проблемы. Из зарегистрированных в прошлом году более 2,6 миллиона преступлений 45 процентов остались нераскрытыми, а в сфере досудебной стадии уголовного судопроизводства выявлено 3 миллиона 543 тысячи 669 нарушений. По требованию прокуроров отменено более 34 тысяч постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел следователями.
Убежден, что только конструктивный диалог законодателя и правоприменителя будет способствовать созданию сбалансированных по статусу и полномочиям важнейших органов государства, к каковым относятся и Генеральная прокуратура, и Следственный комитет России. В этом, в свою очередь, залог надежности и эффективности защиты наших граждан от преступности.
Источники:
http://debri-dv.com/m/article/15281/kto_bolshiy_nachalnik_prokuror_komsomolska_ili_mer_komsomolska
http://rg.ru/2011/05/18/pravo.html