Что проверяет прокуратура в закупках

Проверки ФАС

ФАС проверяет заказчиков по жалобам. Провести внеплановую проверку контролеры могут только по антимонопольному законодательству. Результаты проверок оформляют решением. Если найдут нарушение, выдадут предписание.

Кто вправе подать жалобу в ФАС

Федеральная антимонопольная служба проверяет заказчиков по жалобам участников, корпорации МСП и органов власти регионов.

Участник вправе обжаловать действия заказчика, который:

проводит закупку с нарушением Закона № 223-ФЗ или положения о закупке;
не разместил в ЕИС положение о закупке, правки в положение, сведения о закупке, о договорах или опубликовал документы с нарушением сроков;
предъявил к участникам закупки требования, которые не предусмотрел в документации о конкурентной закупке;
не разместил в ЕИС положение о закупке и провел закупку не по правилам Закона № 44-ФЗ;
не опубликовал в ЕИС сведения о годовом объеме закупки у субъектов МСП или опубликовал недостоверные сведения.

Когда срок подачи заявок завершился, обжаловать закупку могут только участники, которые подали заявки.

Корпорация МСП, органы исполнительной власти регионов и созданные ими организации вправе подать жалобу только на заказчика, в отношении которого проводят оценку и мониторинг и который нарушил права субъектов МСП.

Как ФАС рассматривает жалобу

Если ФАС примет жалобу, то приостановит закупку и направит заказчику уведомление, в котором укажет:

краткое содержание жалобы;
сайт, на котором контролеры опубликовали жалобу, – сайт ФАС, ЕИС, ЭТП;
место и время рассмотрения жалобы.

Уведомление ФАС направит по почте или факсу либо на email, который указали в извещении.

В течение одного рабочего дня с даты, когда получили уведомление, предупредите о жалобе участников, которые подали заявки. Сообщите им место и время, когда комиссия антимонопольного органа рассмотрит жалобу. Когда проводите бумажную закупку, предупредите тех участников, которые указали контрактные данные на конверте с заявкой. Вскрывать конверт до начала рассмотрения заявок нельзя. При электронной закупке оператор ЭТП заблокирует закупку и предупредит участников.

Вы вправе направить в ФАС письменное возражение на жалобу. Сделать это необходимо не позднее чем за два рабочих дня до даты рассмотрения жалобы. В возражении напишите:

название, место нахождения, почтовый адрес, телефон организации;
название, место нахождения для юридического лица, фамилию, имя, отчество, место жительства для физического лица заявителя, его почтовый адрес, email, телефон, факс. Информацию возьмите из жалобы;
сведения о закупке, сайт, на котором разместили информацию, – ЕИС, а также ЭТП при электронной закупке;
возражения – опишите, с какими доводами заявителя не согласны, и почему;
перечень документов, которые направляете вместе с возражением.

Возражения направьте по почте, факсу, на email или другим способом. Например, передайте с нарочным.

Передайте в ФАС извещение, документацию, заявки участников, протоколы, аудио- и видеозаписи, другие документы по требованию антимонопольной службы. Чтобы защитить свою позицию, пришлите на заседание представителя. Однако ФАС рассмотрит жалобу и без вашего представителя.

Комиссия ФАС рассматривает жалобы на действия заказчика в течение семи рабочих дней с даты, когда получит обращение. Чтобы получить дополнительную информацию, контролеры вправе один раз продлить срок рассмотрения жалобы, но не более чем на семь рабочих дней.

Порядок, в котором подают и рассматривают жалобу, описан в частях 4–7, 10–16 и 18 статьи 18.1 Закона № 135-ФЗ.

Внимание: не заключайте договор, пока ФАС не рассмотрит жалобу. Если заключите сделку, суд признает договор ничтожным. Вывод следует из части 19 статьи 18.1 Закона № 135-ФЗ.

Пример: суд признал договор недействительным

Когда контролеры выдадут предписание

Если комиссия ФАС решит, что заказчик нарушил закон, выдаст предписание согласно части 20 статьи 18.1 Закона № 135-ФЗ. Предписание необходимо исполнить или обжаловать. Подробнее читайте в рекомендации Как исполнить предписание ФАС при закупке по 223-ФЗ.

Внимание: антимонопольная служба вправе рассматривать жалобу только по доводам, которые изложил заявитель. К примеру, если участник жалуется на документацию, ФАС не вправе в рамках Закона № 223-ФЗ выносить предписание об ошибках в протоколе. Вывод следует из части 13 статьи 3 Закона № 223-ФЗ.

Однако специалисты ФАС все равно выносят предписания за нарушения, которые заявители не указывают в жалобе. Свою позицию ФАС объяснила антимонопольным законодательством: согласно части 17 статьи 18.1 Закона № 135-ФЗ, комиссия антимонопольного органа принимает решение с учетом всех выявленных нарушений (письмо, разъяснение ФАС от 23.01.2018 № ИА/3655/18).

Верховный суд разъяснил, что ФАС не имеет права выносить решение по доводам, которые заявитель не указал в жалобе. Однако антимонопольный орган может проводить внеплановые проверки соблюдения заказчиками антимонопольного законодательства согласно статье 25.1 Закона № 135-ФЗ.

Заказчик ограничит конкуренцию и нарушит антимонопольное законодательство в следующих случаях:

координирует деятельность участников, заключает соглашения с участниками, если такие соглашения ограничивают или могут ограничить конкуренцию;
создает участнику закупки преимущества;
нарушает порядок выбора победителя закупки;
позволяет сотрудникам участвовать в закупке (конфликт интересов).

Случаи перечислены в части 1 статьи 17 Закона № 44-ФЗ.

Чтобы вынести предписание по доводам, которых нет в жалобе, комиссия ФАС должна рассмотреть дело о нарушении антимонопольного законодательства согласно главе 9 Закона № 135-ФЗ. Проводить внеплановые проверки на основании статьи 18.1 Закона № 135-ФЗ нельзя (п. 17 и 18 Обзора Верховного суда от 16.05.2018).

Таким образом, ФАС вправе выдать предписание и по доводам, которые заявитель в жалобе не указывал. Однако, если мотивирует решение статьей 18.1 Закона № 135-ФЗ, сможете обжаловать решение антимонопольного органа в суде.

ример: заказчик обжаловал предписание ФАС в суде

Антимонопольная служба рассматривает жалобы на действия заказчика в порядке статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ. Правила обжалования перечислены в частях 10–12 статьи 3 Закона № 223-ФЗ.

Прокурорский надзор

Прокуратура проверяет заказчиков по Закону № 223-ФЗ в рамках прокурорского надзора за соблюдением законодательства. Прокуроры проводят проверки на основании информации о нарушении законодательства – жалобам, сообщениям в СМИ.

Решение о проверке принимает прокурор или его заместитель. В решении сотрудники прокуратуры укажут цели, основания и предмет проверки. Прокуратура предупредит о начале проверки не позднее даты ее начала. Поэтому о проверке заказчик может узнать, когда придут сотрудники прокуратуры.

Максимальный срок проверки – 30 календарных дней. Прокурор или заместитель вправе продлить срок еще на 30 календарных дней. Если надзорный орган проверяет ваши филиалы или подразделения в разных регионах, срок проверки установит отдельно для каждого филиала или подразделения.

В ходе проверки прокурор вправе:

входить на территорию и в помещения заказчика;
получать доступ к документам и материалам;
требовать от руководителя и сотрудников заказчика документы, материалы, их копии;
требовать выделить специалистов, чтобы получить ответы на возникшие вопросы;
вызывать сотрудников заказчика для объяснений.

Прокурор, который приходит с проверкой к заказчику, обязан показать служебное удостоверение.

Допустим, в ходе проверки прокурор найдет нарушения, которые не упоминались в жалобе. В этом случае предмет проверки расширят или назначат новую проверку. Например, проверяли закупочную документацию и нашли нарушения в бухгалтерии.

Прокуратура вправе приостановить проверку в трех случаях:

нужно провести сложные или длительные исследования, экспертизы;
заказчик мешает проверке;
заказчик не передает сотрудникам прокуратуры документы или сведения для проверки.

Приостанавливать проверку прокуратура может сколько угодно раз, но общий срок приостановления не должен превышать шесть месяцев. Еще на шесть месяцев проверку может приостановить генеральный прокурор или его заместитель. Прокуратура предупредит, что продлила, приостановила или возобновила проверку. На это у надзорного ведомства два рабочих дня с даты, когда приняло соответствующее решение.

Порядок проверки описан в статье 21 и пункте 1 статьи 22 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1.

Если в ходе проверки сотрудники прокуратуры не найдут нарушений, то в течение 10 календарных дней с даты окончания проверки составят акт. Копию документа направят заказчику (п. 14 ст. 21 Федерального закона № 2202-1).

Протест на правовой акт, который противоречит закону, рассмотрите в течение 10 календарных дней. Срок отсчитывайте с даты, когда получили документ. Прокурор может сократить сроки, но только в исключительных обстоятельствах – когда нужно срочно устранить нарушения. О результатах рассмотрения протеста сообщите в прокуратуру незамедлительно в письменной форме. Такие правила описаны в статье 23 Закона № 2202-1.

Заказчик не обязан соглашаться с протестом и выполнять требования прокуратуры. Если не согласны, отклоните протест и сообщите в прокуратуру. О такой возможности высказался, например, Арбитражный суд Хабаровского края в решении от 19.07.2017 № А73-7351/2017. Однако ответить прокурору заказчик обязан. Если не ответите, руководителю грозит штраф или дисквалификация по статье 17.7 КоАП.

Пример: заказчик не сообщил о результатах рассмотрения протеста

Представление об устранении нарушения закона рассмотрите безотлагательно, то есть в тот же день, когда получите. В течение месяца с даты, когда прокуратура внесла представление, необходимо устранить нарушения и сообщить о результатах в прокуратуру в письменной форме. Порядок описан в статье 24 Закона № 2202-1.

Внимание: если не исполните представление, должностное лицо оштрафуют на сумму от 2000 до 3000 руб., организация заплатит штраф от 50 000 до 100 000 руб. Вместо штрафа должностное лицо могут дисквалифицировать на срок от шести месяцев до года, а деятельность организации приостановить до 90 суток. Решение о наказании принимает суд согласно статьям 17.7, 23.1 КоАП.

Пример: заказчика оштрафовали за неисполнение представления

Допустим, не согласны с представлением. Тогда обжалуйте представление в суде общей юрисдикции или в арбитраже. Вывод сделал Верховный суд в обзоре от 25.11.2015 № 3(2015).

Постановление о возбуждении административного дела прокурор принимает, если установит признаки административного правонарушения. Материалы проверки передаст в ФАС. Антимонопольный орган рассмотрит постановление и решит, возбуждать административное дело или нет. Об этом сказано в статье 25 Закона № 2202-1.

Пример: заказчика оштрафовали после прокурорской проверки

Предостережение о недопустимости нарушения закона – самый благополучный для заказчика исход проверки. Письменное предостережение прокурор направит, если заказчик еще не нарушил закон, но у прокурора есть информация о возможных противоправных действиях.

Если не исполните предостережение и нарушите закон, отвечать будете именно за нарушение, а не за то, что проигнорировали предостережение прокурора (ст. 25.1 Закона № 2202-1, определение Верховного суда от 18.06.2014 № 82-КГПР14-2).

Допустим, сотрудники прокуратуры придут с проверкой. В частности, изучат проект правового акта, которым планируете внести изменения в положение о закупке. Прокурор установит, что проект не отвечает требованиям Закона № 223-ФЗ. В этом случае закон вы еще не нарушили, поэтому прокурор направит предостережение. Исполнять предостережение или нет – решайте сами. Однако если утвердите положение с нарушением закона, то прокурор может опротестовать документы, а ФАС – оштрафовать за нарушение при закупках.

Ведомственный контроль

Под ведомственный контроль по Закону № 223-ФЗ попадают автономные и бюджетные учреждения, а также унитарные предприятия при закупках по Закону № 223-ФЗ. Для других заказчиков ведомственный контроль не предусмотрен (ст. 6.1 Закона № 223-ФЗ, письмо Минфина от 26.02.2018 № 24-06-08/12020).

Подведомственных заказчиков проверяют:

федеральные органы исполнительной власти;
органы государственной власти регионов;
муниципальные органы.

Региональные власти для контрольных мероприятий могут назначить уполномоченные органы.

Правила ведомственного контроля для федеральных органов власти установило Правительство в постановлении от 08.11.2018 № 1335. В регионах это компетенция высшего исполнительного органа власти субъекта, в муниципалитетах – местной администрации. Об этом сказано в статье 6.1 Закона № 223-ФЗ.

На основании Правил № 1335 федеральные органы власти утверждают собственные регламенты проверки. Об этом сказано в пункте 3 Правил № 1335. Например, такие регламенты утвердили:

KPET писал(а): Вот, что у меня прописано в инструкции:
— проверяет правильность заключения договоров;
— подготавливает договора к подписанию у руководителя;
— ведет учет заключенных договоров;
— выполняет работу по составлению и сдачи отчетов по закупкам;
— проводит котировку, аукционы по необходимости;
— подготавливает периодическую отчетность в установленные сроки;
— размещает информацию о закупках в ЕАСУЗ МО и на Официальном сайте закупок.

Этого достаточно или надо что-то ещё добавить?

О документах и информации, представляемых заказчиком при проведении плановой (внеплановой ) проверки ФАС

Согласно постановлению Правительства РФ от 26.08.2013 № 728 «Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства РФ» установлено определить Федеральную антимонопольную службу (далее также – ФАС России) федеральным органов исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и согласование применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (за исключением полномочий на осуществление функций по контролю (надзору) в сфере государственного оборонного заказа и в сфере закупок товаров, работ,услуг для обеспечения федеральных нужд, которые не относятся к государственному оборонному заказу и сведения о которых составляют государственную тайну, и по согласованию применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в случаях закупок товаров, работ, услуг, необходимых для обеспечения федеральных нужд, если сведения о таких нуждах составляют государственную тайну, а также закупок товаров, работ, услуг, сведения о которых составляют государственную тайну, для обеспечения федеральных нужд при условии, что такие сведения содержатся в документации о закупке или в проекте контракта).

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 99 Закона о контрактной системе в соответствии с настоящим Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами, правовыми актами, определяющими функции и полномочия государственных органов и муниципальных органов, контроль в сфере закупок осуществляет в пределах полномочий федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, контрольный орган в сфере государственного оборонного заказа, органы исполнительной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления муниципального района, органы местного самоуправления городского округа, уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок.

Согласно п. 1 ч. 3 ст. 99 Закона о контрактной системе контроль в сфере закупок, за исключением контроля, предусмотренного ч.ч. 5, 8 и 10 ст. 99 Закона о контрактной системе, с учетом ч. 4 ст. 99 Закона о контрактной системе осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок, путем проведения:
а) плановых проверок в отношении заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок и их членов, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений при осуществлении закупок для обеспечения федеральных нужд, в отношении специализированных организаций, выполняющих в соответствии с настоящим Федеральным законом отдельные полномочия в рамках осуществления закупок для обеспечения федеральных нужд, в отношении операторов электронных площадок;
б) внеплановых проверок в отношении субъектов контроля.
Внимание
В соответствии с ч. 12 ст. 99 Закона о контрактной системе при проведении плановых и внеплановых проверок не подлежат контролю результаты оценки заявок участников закупок в соответствии с критериями, установленными п.п. 3 и 4 ч. 1 ст. 32 настоящего Федерального закона. Такие результаты могут быть обжалованы участниками закупок в судебном порядке.

Согласно ч. 13 ст. 99 Закона о контрактной системе в отношении каждого заказчика, контрактной службы заказчика, контрактного управляющего, постоянно действующей комиссии по осуществлению закупок и ее членов, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, операторов электронной площадки плановые проверки проводятся контрольным органом в сфере закупок не чаще чем один раз в шесть месяцев.
Согласно ч. 14 ст. 99 Закона о контрактной системе плановые проверки проводятся в отношении каждой специализированной организации, комиссии по осуществлению закупки, за исключением указанной в ч. 13 ст. 99 Закона о контрактной системе комиссии, контрольным органом в сфере закупок не чаще чем один раз за период проведения каждого определения поставщика (подрядчика, исполнителя).

В соответствии с ч. 15 ст. 99 Закона о контрактной системе контрольный орган в сфере закупок проводит внеплановую проверку по следующим основаниям:
1) получение обращения участника закупки либо осуществляющих общественный контроль общественного объединения или объединения юридических лиц с жалобой на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, оператора электронной площадки или комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего. Рассмотрение такой жалобы осуществляется в порядке, установленном главой 6 настоящего Федерального закона. В случае, если внеплановая проверка проводится на основании жалобы участника закупки, по результатам проведения указанной проверки и рассмотрения такой жалобы принимается единое решение;
2) поступление информации о нарушении законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок;
3) истечение срока исполнения ранее выданного в соответствии с п. 2 ч. 22, п. 3 ч. 27 ст. 99 Закона о контрактной системе предписания.
Внеплановая проверка по основанию, предусмотренному п. 3 ч. 15 настоящей статьи, проводится контрольным органом в сфере закупок, выдавшим предписание в соответствии с п. 2 ч. 22 ст. 99 Закона о контрактной системе, исполнение которого контролируется.

В соответствии с ч. 26 ст. 99 Закона о контрактной системе при проведении плановых и внеплановых проверок должностные лица контрольного органа в сфере закупок в соответствии с их полномочиями вправе запрашивать и получать на основании мотивированного запроса в письменной форме документы и информацию, необходимые для проведения проверки, а также по предъявлении служебных удостоверений и приказа (распоряжения) руководителя (заместителей руководителя) указанного органа о проведении таких проверок имеют право беспрепятственного доступа в помещения и на территории, которые занимают заказчики, специализированные организации, операторы электронных площадок, для получения документов и информации о закупках, необходимых контрольному органу в сфере закупок.

Перечень документов и информации в Законе о контрактной системе не уточняется, указано только на документы «необходимые для проведения проверки».

Краткий анализ иного законодательства также показал, что такого перечня документов «в отношении Закона о контрактной системе» и проводимых в соответствии с ним проверок нет.

Письмо ФАС РФ от 25.05.2007 № АЦ/8325 «О направлении Методических рекомендаций» (вместе с «Методическими рекомендациями по проведению плановых и внеплановых проверок при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд Федеральной антимонопольной службой и ее территориальными органами» согласно которому указывается:
(п. 3.4. Методических рекомендаций): В письме руководителю проверяемой организации о проведении проверки должны содержаться:
а) уведомление о проведении проверки;
б) основание проведения проверки (ссылка на нормы закона, приказ и т.д.);
в) срок проведения проверки;
д) проверяемый период;
е) требование о создании условий для работы инспекции;
ж) требование к руководителю проверяемой организации о предоставлении информации и документов, необходимых для проведения проверки, с указанием срока предоставления, в том числе:
— перечень всех конкурсов, аукционов и запросов котировок, объявленных в проверяемый период (далее — Реестр № 1);
— перечень всех контрактов, заключенных в проверяемый период, с указанием основания заключения (если контракт заключен по результатам конкурса, аукциона либо запроса котировок, то указывается номер записи в Реестре № 1) (далее — Реестр № 2);
— перечень размещений заказов, произведенных без применения запроса котировок либо торгов,осуществленных в проверяемый период, с приложением реестра закупок, осуществленных без заключения государственных и муниципальных контрактов, в соответствии со ст. 93 Бюджетного кодекса РФ (далее — Реестр № 3) (в данном письме должностные лица проверяемой организации должны быть предупреждены о том, что при выявлении фактов закупки либо заключения контракта, совершенных в проверяемый период и не вошедших ни в один из вышеуказанных реестров, виновные в этом будут привлечены к ответственности в порядке, предусмотренном нормами Кодекса РФ об административной ответственности за предоставление недостоверной информации);
— перечень предписаний (предложений), выданных контрольными органами, и документов, подтверждающих их исполнение;
— документы, подтверждающие полномочия на осуществление деятельности по размещению заказов,документы и сведения, предусмотренные требованиями закона о размещении заказов, размещение которых начато в проверяемый период, в том числе: извещения о размещении заказов, конкурсную документацию и документацию об аукционе, включая все изменения, дополнения и разъяснения, протоколы, составленные в ходе размещения заказа, аудиозаписи заседаний конкурсной и аукционной комиссий, заключенные контракты с приложениями и дополнительными соглашениями, иная информация и документы по запросам инспекции, связанные с предметом проверки;
з) перечень прав и обязанностей участников инспекции.
Как мы видим, перед перечислением документов указывается «в том числе», что говорит о том, что перечень не является закрытым и могут быть истребованы иные документы.

Представляется, что в связи с отсутствием «свежего» перечня, ФАС России при запросе документов и информации, может «брать за основу» вышеуказанный перечень. При этом, повторимся, что перечень является открытым.

Также существует Приказ ФАС России от 25.05.2012 № 340 «Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства РФ» (не законодательства о закупках, а, в частности, Федеральный закон № 135-ФЗ «О защите конкуренции»).

Согласно п. 3.8. указанного Приказа предметом внеплановой проверки является соблюдение требований антимонопольного законодательства РФ проверяемым лицом при осуществлении им своей деятельности, а в случае проведения внеплановой проверки исполнения ранее выданного предписания предметом такой проверки является исполнение проверяемым лицом ранее выданного предписания.

Проверки проводятся в форме документарной и (или) выездной проверок (п. 3.9).

В процессе проведения документарной проверки должностными лицами антимонопольного органа в первую очередь рассматриваются документы проверяемого лица, имеющиеся в распоряжении антимонопольного органа, акты предыдущих проверок, материалы рассмотрения в отношении проверяемого лица дел о нарушениях антимонопольного законодательства и об административных правонарушениях, иные документы о результатах осуществленных в отношении проверяемого лица действий по государственному контролю, предусмотренных антимонопольным законодательством РФ.

(П. 3.50): Проверка проверяемого лица на предмет соблюдения требований антимонопольного законодательства РФ осуществляется членами инспекции путем:
анализа правовых актов проверяемого лица;
анализа соглашений и договоров, заключенных проверяемым лицом;
анализа финансовых, бухгалтерских, отчетных, контрольных, плановых, аналитических документов проверяемого лица;
анализа служебных документов на электронных носителях информации;
анализа иных документов, необходимых для установления признаков нарушения антимонопольного законодательства РФ;
осмотра производственных мощностей;
осмотра и анализа процессов производства продукции;
осмотра производственно-технических и иных объектов проверяемого лица.
(П. 3.52.): Должностные лица антимонопольного органа, проводящие проверку, вправе истребовать у проверяемого лица необходимые для проведения проверки документы и информацию (не устанавливается также четкого перечня и опять указывается на документы «необходимые для проверки»).

При проведении документарной проверки истребование документов и информации у проверяемого лица допускается в случае, если достоверность сведений, содержащихся в документах, имеющихся в распоряжении антимонопольного органа, вызывает обоснованные сомнения либо эти сведения не позволяют оценить исполнение проверяемым лицом требований, установленных антимонопольным законодательством.

При проведении документарной проверки мотивированное требование о предоставлении документов и информации направляется проверяемому лицу по почте с уведомлением о вручении либо вручается ему или его представителю под роспись.

В случае необходимости должностные лица антимонопольного органа, проводящие проверку, вправе ознакомиться с подлинниками документов, представляемых проверяемым лицом.

(П. 3.60.): Если требование о предоставлении документов и информации не исполнено в установленный срок, то руководителем инспекции (или должностным лицом, проводящим проверку,в случае проведения документарной проверки одним должностным лицом) решается вопрос о возбуждении в отношении виновного лица дела об административном правонарушении.

(П. 3.63.) При проведении документарной проверки антимонопольный орган не вправе требовать у проверяемого лица сведения и документы, не относящиеся к предмету документарной проверки, а также сведения и документы, которые могут быть получены антимонопольным органом от иных органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля.

Таким образом, в настоящее время, отсутствует нормативно-правовой акт, определяющий «пакет документов» запрашиваемый и представляемый при проведении проверок ФАС России. Анализ законодательства показывает, что это может быть любой документ, необходимый для проверки (такая необходимость определяется на усмотрение ФАС России и доводится до сведения проверяемого лица в соответствующем документе о проведении проверки/указывается перечень информации и документов).

Дата размещения статьи: 20.08.2015

О том, как проверять заказчиков, работающих в рамках Закона N 223-ФЗ , в самом Законе сказано крайне мало, а кто именно должен проводить контрольные мероприятия — и вовсе не определено. Но такое положение дел не означает, что контроль закупочной деятельности заказчиков отсутствует. Какие органы его осуществляют в отношении автономных учреждений, что проверяют и как реагируют на нарушения?

———————————
Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

Контролю соблюдения требований законодательства о закупках посвящена ст. 6 Закона N 223-ФЗ — в ней лишь сказано, что такой контроль осуществляется в порядке, установленном законодательством РФ. Однако органов, наделенных данными функциями, на практике оказывается немало. Проверками исполнения законодательства о закупках занимаются контрольно-счетные палаты, прокуратура, Федеральная антимонопольная служба и даже органы, осуществляющие полномочия учредителя автономных учреждений.
Впрочем, все они проводят проверки в разном контексте и выносят по их результатам разные решения. Рассмотрим подробнее действия контролеров.

Прокурорские проверки

Органы прокуратуры контролируют законность исполнения нормативно-правовых актов (ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации») и в рамках этих действий могут проводить проверки соблюдения заказчиками требований Закона N 223-ФЗ. Как показывает выборочный анализ сайтов прокуратур, в число проверяемых попадают и автономные учреждения.
В частности, прокуратура Читинского района Забайкальского края в I квартале 2015 г. выявила нарушения в закупочной деятельности одного из домов-интернатов. Автономное учреждение сначала заключило с поставщиком как единственным исполнителем договор по результатам несостоявшегося конкурса, а потом подписало с этим же контрагентом второй договор без проведения конкурса. Но сумма второй сделки существенно превышала ценовой порог, установленный для закупок у единственного поставщика в положении о закупке АУ. В связи с этим прокурор обратился в антимонопольный орган, который признал АУ виновным и назначил ему штраф. Кроме того, должностные лица учреждения, ответственные за проведение закупок и допустившие нарушение законодательства, по представлению прокурора были привлечены к дисциплинарной ответственности.
Однако нарушения, выявляемые органами прокуратуры, заключаются не только в несоблюдении заказчиками собственных положений о закупке. Назовем ряд других ошибок, допускаемых в том числе автономными учреждениями.
1. Содержание положения о закупке не соответствует нормам законодательства о закупках. В документе, разработанном заказчиком, могут быть приведены нормы Закона N 223-ФЗ, утратившие силу . В других случаях положение о закупке может содержать позиции, и вовсе противоречащие законодательству: например, устанавливать, что извещение о проведении конкурса должно быть официально опубликовано не менее чем за 15 дней до окончания срока подачи заявок, в то время как Законом N 223-ФЗ для этого определен 20-дневный срок.
———————————
См. Протест прокуратуры Саратовской области от 19.04.2012 на Приказ Минкультуры Саратовской области от 27.02.2012 N 01-06/36А.

2. Положение о закупке утверждает неуполномоченное лицо. В частности, иногда это делает руководитель АУ, а не наблюдательный совет (как предусмотрено п. 3 ч. 3 ст. 2 Закона N 223-ФЗ). Подобные факты закупочной деятельности АУ выявлялись, например, органами прокуратуры республик Башкортостан (в 2012 г.) и Татарстан (в 2013 г.).
3. Нарушается принцип информационной открытости закупки, обозначенный в п. 1 ч. 1 ст. 3 Закона N 223-ФЗ. Это выражается в неразмещении на официальном сайте необходимых сведений: положения о закупке, планов закупки, информации о конкретных закупках, осуществляемых заказчиком. Такие нарушения устанавливали органы прокуратуры Татарстана, Тульской области, Пскова и др.
Впрочем, встречались и случаи принятия, на наш взгляд, спорных решений. Так, Сыктывкарская транспортная прокуратура во время проверки закупочной деятельности автономного образовательного учреждения посчитала нарушением тот факт, что информация о договоре с единственным поставщиком не была опубликована на официальном сайте учреждения. Однако Закон N 223-ФЗ не предусматривает такой обязанности: в ч. 7 его ст. 4 говорится о праве заказчика разместить информацию на своем сайте (дополнительно к той, которая должна быть опубликована на официальном сайте zakupki.gov.ru).
4. В положении о закупке присутствуют коррупциогенные факторы. Согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 17.07.2009 N 172-ФЗ коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
———————————
«Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

К названным факторам органы прокуратуры относят употребление в положении о закупке неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера (например, заказчик предусматривает в числе способов закупки редукцион, но никак не определяет и не регламентирует порядок применения такого способа). Меры прокурорского реагирования также ожидают заказчиков, которые не устанавливают в своих положениях о закупке точные ценовые диапазоны и сроки проведения того или иного способа закупки (прокуроры усматривают в подобных действиях чрезмерную широту выбора правоприменителя, создающую почву для злоупотреблений). А к нормам, содержащим неопределенные и трудновыполнимые требования, надзорный орган относит, например, заявленную, но не конкретизированную в положении о закупке обязанность участника подтвердить отсутствие представления им заведомо ложных сведений, содержащихся в подаваемых документах.
По результатам проверок, как правило, принимаются меры прокурорского реагирования. В одних случаях прокуроры ограничиваются вынесением представления должностному лицу (руководителю АУ), уполномоченному устранить допущенные нарушения (работники заказчика, отвечающие за проведение закупок, зачастую привлекаются к дисциплинарной ответственности). В других — выносят мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении, а антимонопольный орган, в свою очередь, рассматривает нарушение и применяет к заказчику санкции в виде штрафа. В третьих случаях прокурор направляет иск в арбитражный суд о признании проверяемой закупки недействительной. Однако, как показывает практика обжалования, в дальнейшем суды могут принять как сторону прокурора (Решение Арбитражного суда Ивановской области от 14.08.2013 N А17-2009/2013 и др.), так и сторону заказчика (например, Постановление ФАС ВСО от 22.04.2014 по делу N А33-8047/2013).

Проверки со стороны контрольно-счетных палат

Антимонопольный контроль

Жалобы на действия (бездействие) заказчика рассматриваются антимонопольными органами в порядке, установленном ст. 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции».
При несоблюдении антимонопольным органом какого-либо из двух условий, установленных законодательством (основания и порядок обжалования), принимаемые решения окажутся недействительными. Об этом свидетельствует судебная практика: если антимонопольный орган рассмотрел жалобу участника в отсутствие оснований, перечисленных в ч. 10 ст. 3 Закона N 223-ФЗ, и предписал заказчику отменить протоколы, составленные в ходе спорной закупки, арбитры встанут на сторону заказчика (при обращении последнего в арбитражный суд), признавая акт антимонопольного органа недействительным (см., например, Постановления ФАС СЗО от 17.06.2014 по делу N А66-6299/2013, ФАС ВСО от 10.10.2013 по делу N А19-22577/2012, ФАС УО от 27.12.2013 по делу N А60-8616/2013, ФАС ЦО от 06.03.2014 по делу N А09-1653/2013).

Контроль со стороны учредителя

Еще одним видом контроля закупочной деятельности автономных учреждений может оказаться контроль органа, осуществляющего полномочия учредителя. Законодательство о закупках не содержит упоминания о подобных проверках, но основания для их проведения названы в Федеральном законе от 03.11.2006 N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях». Согласно ч. 3.23 его ст. 2 деятельность автономных учреждений контролируется:
— федеральными государственными органами, осуществляющими функции и полномочия учредителей федеральных АУ;
— в порядке, установленном высшим исполнительным органом госвласти субъекта РФ, в отношении АУ регионального подчинения;
— в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования, в отношении муниципальных АУ.
В данных нормативных актах должны быть прописаны конкретные направления контроля, среди которых может оказаться и проверка закупочной деятельности автономных учреждений (как это предусмотрела, например, администрация г. Заречного Пензенской области в Постановлении от 06.12.2011 N 2410 ).
———————————
«Об утверждении порядка осуществления контроля за деятельностью муниципальных бюджетных, автономных и казенных учреждений г. Заречного Пензенской области».

Полномочия по проведению проверок АУ в плане исполнения требований Закона N 223-ФЗ также могут быть указаны в нормативном акте, устанавливающем функции органа исполнительной власти субъекта РФ (органа местного самоуправления) по контролю за финансовой деятельностью подведомственных учреждений либо непосредственно за их закупками. В частности, Правительство Москвы в Постановлении от 05.07.2013 N 441-ПП (в ред. от 13.03.2015) установило, что Главное контрольное управление Москвы должно проводить (с привлечением при необходимости соответствующих органов исполнительной власти) анализ эффективности осуществления закупок в рамках мониторинга ключевых показателей эффективности деятельности государственных автономных и бюджетных учреждений Москвы.
———————————
«Об утверждении Перечня дополнительных требований к Положению о закупках товаров (работ, услуг) государственных унитарных предприятий города Москвы и хозяйственных обществ, в уставном капитале которых доля города Москвы в совокупности превышает 50 процентов, государственных автономных и бюджетных учреждений города Москвы».

Более того, приведенный нормативный акт распространил контроль не только на результаты закупочной деятельности, но и (в случаях закупок высокой стоимости) на саму процедуру. Согласно документу положение о закупках подведомственных АУ и БУ должно содержать в том числе раздел «Порядок согласования закупок». В нем, в свою очередь, должна быть прописана необходимость согласования закупок на предмет обоснованности заявленных потребностей (в отношении договоров с начальной (максимальной) ценой от 3 млн до 100 млн руб. и более 100 млн руб.).

Заключение

Как видим, проверки закупочной деятельности автономных учреждений могут проводить сразу несколько органов и выявляемые ими нарушения, по сути, имеют схожий характер. Ошибки заказчиков сводятся к несоблюдению четырех базовых принципов, названных в ч. 1 ст. 3 Закона N 223-ФЗ: информационная открытость закупки, отсутствие необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки, целевое и экономически эффективное расходование денежных средств заказчиком, а также неограничение допуска к участию в закупке путем установления неизмеряемых требований к участникам. И контролеры указывают на это.
Но в зависимости от серьезности нарушения меры реагирования на него будут разными. В одних случаях учреждению достаточно исправить свои ошибки в рабочем порядке, в других — привлечь к дисциплинарной ответственности должностных лиц, на которых возложены обязанности по руководству и ведению закупочного процесса. В иных же случаях может быть наложен административный штраф либо выдано предписание аннулировать спорную закупку, что в дальнейшем станет для автономного учреждения поводом отстаивать свои интересы в суде.

Источники:
http://forum.gov-zakupki.ru/topic743-30.html
http://xn—-7sbbaj7auwnffhk.xn--p1ai/article/11590