Войти на сайт
Войти на сайт
- Главная
- Пресс-центр
- Изменения в законодательстве о прокуратуре
Изменения в законодательстве о прокуратуре
18.03.2017 вступают в силу долгожданные для предпринимательского сообщества изменения в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации, внесенные Федеральным законом от 07.03.2017 № 27-ФЗ.
Напомним, Конституционный суд России признал не соответствующими Конституции Российской Федерации положения закона о прокуратуре, которые не устанавливают общие (предельные) сроки проведения прокурорских проверок и не регламентируют конкретные сроки исполнения требований прокурора.
Так, после утраты в 2007 году полномочий в части организации уголовного преследования по наиболее тяжким и должностным преступлениям, прокуратура Российской Федерации с целью сохранения авторитета и престижа прокурорской системы в одностороннем порядке расширила функции общего надзора за исполнением законов на территории России.
В результате сложилась практика, когда территориальные органы прокуратуры вооружаются многочисленными информационными письмами Генпрокуратуры России для организации систематических проверок во всех, без исключения, сферах общественной жизни, включая предпринимательскую деятельность.
При этом отчетливо заметен явно соревновательный дух руководителей региональных прокуратур по наиболее полному и безотлагательному реагированию на имеющиеся правонарушения.
Все это приводит к постоянному давлению на бизнес и перегрузке прокурорских работников низшего звена.
Между тем, рассматриваемый нами законодательный акт помимо конкретной задачи предотвращения необоснованного вмешательства прокуроров в деятельность коммерческих и некоммерческих организаций, нацелен на изменение надзорной политики прокуратуры с количественных показателей на более качественный уровень работы.
Итак, разберем основные новеллы закона.
1. Истребуемые прокурорами статистическая и иная информация, документы могут быть предоставлены в электронном виде при условии электронной подписи (п.2 ст.6).
В данном случае это направлено против необоснованных требований прокуроров с целью формирования наблюдательных производств с аналитикой государственных, муниципальных и частных организаций в бумажном виде для подтверждения информационно-аналитической работы (ИАР) конкретной прокуратуры. Пресловутая ИАР является тяжким бременем в организации прокурорского надзора в том виде, в каком она реализована.
2. По требованию прокурора могут быть представлены либо копии документов, либо сами оригиналы документов. Ранее прокуроры могли требовать и оригиналы, и копии. Теперь только на выбор прокурора.
Для требований прокурора, которые предъявляются (выдаются на руки) в ходе проверок исполнения законов, установлен срок 2 рабочих дня с момента поступления.
ВНИМАНИЕ: Для требований, связанных с наличием угрозы причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, безопасности государства, при наличии чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера необходимые информация, документы и материалы или их копии, представляются в течение суток с момента поступления требования прокурора (п.2.1 ст.6).
Однако в самом требовании прокурора обязательно должна быть отражена конкретная причина применения данного полномочия. В самом законе это не указано, однако закон подразумевает эту обязанность. Прокуроры об этом знают. Если мотивы однодневного требования неизвестны, следует сразу обжаловать данное требование вышестоящему прокурору, о чем уведомить исполнителя требования. Вышестоящий прокурор обязан принять решение об изменении требования с установлением нового срока для исполнения (Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации).
4. Установлена обязанность прокуроров о принятии решения об установлении нового срока для представления документов на основании уведомления проверяемой организации о невозможности исполнения требования в установленный срок с изложением объективных причин. Ранее прокурор был вправе привлечь должностное и юридическое лица к административной ответственности по ст.17.7 КоАП РФ за неисполнение требования по причине отсутствия механизма продления сроков. Данным полномочием обычно злоупотребляли прокуроры, которые не выполнили в срок задание вышестоящей прокуратуры, чтобы скрыть факт халатности.
5. Прокурор не вправе требовать информацию, документы и материалы, не относящиеся к целям и (или) предмету проверки (п.2.3 ст.6).
Цели прокурорской проверки определены в статье 1 закона о прокуратуре:
обеспечение верховенства закона,
единства и укрепления законности,
защиты прав и свобод человека и гражданина,
а также охраняемых законом интересов общества и государства.
Тем самым, требование прокурора не должно выходить за рамки прокурорского надзора и соблюдения правил делового оборота. Например, прокурор не вправе требовать личную переписку, сведения об исполнении трудовой дисциплины, наличии любовников и сожителей, предметов первой необходимости, личной гигиены и пр. Многочисленные орфографические ошибки и неправильные ссылки на нормы закона также являются основанием для отказа в выполнении требования прокурора.
Предмет проверки определен в статье 21 закона о прокуратуре:
соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов государственными (местными) органами, органами управления коммерческих и некоммерческих организаций и должностными лицами,
соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами.
Таким образом, прокуроры не уполномочены на осуществление надзора за гражданами (кроме индивидуальных предпринимателей, которые при наличии зависимых от них работников отнесены к должностным лицам).
6. Прокуроры не вправе требовать информацию и документы, которые ранее предоставлялись либо которые являются общедоступными (опубликованы в СМИ или на официальном сайте органа или организации, предусмотренном учредительными документами).
Нововведением прокурорской деятельности в бытность Устинова В.В. на посту Генерального прокурора РФ (2000-2006гг.) стало сравнение результатов прокурорских проверок за аналогичный период прошлого года (опыт из МВД). По указанной причине прокуроры требуют предоставления информации и документов за последние 2-3 года. Теперь эта практика не вполне соответствует новым требованиям закона. В части общедоступности документов необходимо сказать, что не стоит бояться выкладывать публичные документы организации на собственный сайт. Это сэкономит массу времени на выяснение отношений с надзорными ведомствами, которые и без этого имеют доступ к данным документам в порядке межведомственного взаимодействия.
ВНИМАНИЕ: В случае отказа от предоставления указанных информации и документов в ответе на требование прокурора необходимо указать, когда они были ранее предоставлены и в каких СМИ и сайте они опубликованы (п.2.4 ст.6).
Кроме того, данные условия на распространяются на требования, связанные с необходимостью назначения исследования, испытания, специальной экспертизы, а также в связи с наличием угрозы причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, безопасности государства, при наличии чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (п.2.5 ст.6).
Все это, как указано выше, должно найти отражение в мотивированном требовании прокурора. В противном случае оно неисполнимо.
7. Проверка исполнения законов может проводиться прокурором только на основании поступившей в органы прокуратуры информации о нарушении законов и только в том случае, если проверка по данному факту еще не организована органом, уполномоченным на проведение проверок в указанной сфере (п.2 ст.21).
Например, если по факту незаконной добычи водных биоресурсов проверка уже организована Приморским теруправлением Росрыболовства надзирающий прокурор не вправе организовывать самостоятельную проверку по данному факту. Но прокурор может организовать проверку в отношении должностных лиц управления, если есть основания считать, что проверка фактически не проводится.
8. Решение о проведении проверки прокурором либо его заместителем должно быть доведено до проверяемых не позднее даты начала проверки (п.3 ст.6).
Тем самым, практика, когда помощники прокурора сами определяли кого и когда им проверить, канула в лету. Указанное решение о проведении проверки должно быть в письменном виде и заверено мастичной печатью прокурора (в законе не указано, но это общая практика органов прокуратуры).
9. Срок проведения прокурорской проверки не должен превышать 30 календарных дней со дня начала проверки. По решению прокурора либо его заместителя срок может быть продлен еще на 30 суток. Дальнейшее продление только по решению заместителя Генерального прокурора РФ или его заместителя (п.4 ст.21).
Тем самым, общий срок проверки может составить 60 календарных дней, дальнейшее продление, как правило, может быть только при условии приказа о наказании надзирающего прокурора.
Ранее в силу перегрузки прокурорских работников различного рода заданиями вышестоящих прокуроров проверка могла эпизодически продолжаться в течение всего года, теперь максимальный срок значительно сужен.
10. Сроки проверки по одной организации в разных регионах страны назначаются раздельно (п.5 ст.21).
Ранее Генеральная прокуратуры РФ устанавливала единый срок проверки, что приводило, при запоздании поступления заданий, к значительному сужению сроков проверки и исполнения требований прокурора.
11. Установлен закрытый перечень случаев приостановки прокурорской проверки (п.6 ст.21):
— в случае проведения долговременной экспертизы;
— в случае воспрепятствования проверяемого органа в проведении проверки;
— в случае неисполнения требования прокурора о предоставлении информации, документов и материалов.
Данное решение может быть принято только прокурором или его заместителем.
Общий срок приостановления проверки не должен превышать 6 месяцев (п.7 ст.21), в дальнейшем срок проверки может быть продлен на срок не более 6 месяцев только по решению Генерального прокурора РФ или его заместителя.
Проведение проверки может быть возобновлено решением прокурора или его заместителя в любой момент (п.8 ст.21).
В срок проведения проверки не включаются срок приостановления проверки, разница между датой окончания установленного срока для представления информации, документов и материалов и датой реального их представления, разницей, а также период обжалования требования прокурора (п.9 ст.21).
В случае приостановления проверки ранее истребованные документы и материалы (за исключением информации) возвращаются, при условии если не решен вопрос об уголовном преследовании либо не проводится экспертиза (п.10 ст.21).
Руководитель либо уполномоченный представитель уведомляется о продлении (приостановлении, возобновлении) проверки в течение 2 дней со дня принятия решения (п.11 ст.21).
Вывод: не препятствуйте прокурорской проверке по формальным основаниям – соблюдение внутриобъектового режима, отсутствие руководителя и пр. Обойдется дороже. Генеральная прокуратура РФ предусмотрела все возможные варианты ответа на противодействие прокурорской проверке.
12. Проведение повторной прокурорской проверки возможно, если вскрылись новые обстоятельства либо по истечении срока (как правило – 30 дней), установленного в представлении прокурора об устранении нарушений (п.12 ст.21).
Вывод: ответ на законное и обоснованное представление прокурора должен быть только положительным, полным, всесторонним, подтверждаться письменными фото(видео) доказательствами (при наличии), включая приказ о назначении дисциплинарного взыскания. В случае неустранения каких-либо нарушений в установленный срок по объективным причинам, надо указать причины и уведомить о представлении дополнительного ответа об устранении указанного нарушения в разумный срок. Обязательно в ответе на представление должно быть отмечено участие прокурора в рассмотрении представления.
В противном случае в ходе повторной проверки может быть решен вопрос о привлечении проверяемых должностного и юридического лица к административной ответственности, установленной ст.17.7 КоАП РФ.
13. К участию в проверке могут быть привлечены на правах экспертов представители иных государственных органов (п.13 ст.21).
Тем самым, указанные лица не могут делать выводы о виновности проверяемых органов, поскольку это не входит в их компетенцию, а также самостоятельно проводить проверочные мероприятия и привлекать к административной и уголовной ответственности проверяемых прокурорами лиц.
14. Действия (бездействия) и решения прокурора, связанные с проведением проверки, могут быть обжалованы в установленном законом порядке (п.15 ст.21).
Данные деяния могут быть обжалованы вышестоящему прокурору либо в суд (Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации). Ранее допускалось обжалование только вышестоящему прокурору. Гарантия судебной защиты существенно увеличит объем гражданских прав в том числе у субъектов предпринимательской деятельности.
Таким образом, перечисленные новеллы законодательства о прокуратуре ясно свидетельствуют о демонтаже установленной в 2007 году системы прокурорского надзора, но окончательное переформатирование произойдет только после отмены либо существенной правки приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 при условии соблюдения процедуры публичного обсуждения проекта документа.
С полным текстом закона можно ознакомиться здесь:
Андрей Клишас. ФОТО: ПРЕСС-СЛУЖБА АНДРЕЯ КЛИШАСА
Заместители генпрокурора, как и генеральный прокурор РФ назначаются на должность и освобождаются от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Что порождает основание для равных требований к кандидатам на должности как генпрокурора, так и его заместителей.
Генпрокурор освобожден от контактов арбитражем
Действующие в настоящее время дополнительные требования к стажу службы для заместителей генпрокурора РФ могут ограничивать конституционное право Президента Российской Федерации при выборе кандидата на указанные должности.
Изменения, предлагаемые законопроектом призваны способствовать беспрепятственной реализации конституционных полномочий Президента Российской Федерации по выбору кандидата для представления на должность заместителя генерального прокурора Российской Федерации в соответствии со статьями 83 и 129 Конституции Российской Федерации.
— Какие ещё нововведения предусматривает законопроект?
Кроме того, из текста закона исключается излишнее упоминание должностей помощников старших прокуроров и прокуроров отделов Генеральной прокуратуры РФ.
Эта регламентация была в короткий период времени описана в приказе Генеральной прокуратуры, который не очень активно исполнялся, а потом и вовсе был отменен, поскольку он явно доставлял неудобства прокурорам. Именно произвол прокурорских проверок все эти 25 лет был их главным преимуществом: прокурор мог в любой момент любые организации как угодно долго проверять, и это явно не согласовывалось со всеми изменениями последних 15 лет — по крайней мере, когда проверки контролирующих органов стали регламентироваться.
Нельзя сказать, что важней: в разных ситуациях разные вещи важны. Важна сама прописанность, детализация последовательности шагов, четкость сроков, объем требований, последовательность их итогового решения.
Вы приносили эти документы или часть из них, прокурор вам за них ничего не давал, а результат этой проверки не предоставлял. Что там в итоге — нашли нарушения, не нашли нарушения, куда эти документы пошли… Если же были какие-то нарушения, то прокуратура вносила представление или предостережение или еще какую-нибудь меру прокурорского реагирования применяла. Можете ли вы ознакомиться с материалами проверки? Нет, не можете.
Как это должно быть теперь: за 10 дней до начала проверки прокурор присылает документ, в котором написан конкретизированный перечень запрашиваемых документов, там же написано, в связи с чем проводится проверка. Основанием проверки может быть информация о нарушении закона, которая там должна быть изложена. Документы, которые есть в распоряжении других государственных органов, прокурор запрашивать не вправе, как и документы, не относящиеся к этой проверке.
Проверка длится в течение одного месяца, возможно продление. По итогам проверки составляется акт, проверяемая организация вправе ознакомиться с материалами проверки, проверяющие разъясняют их права. По сути дела, это то, как проводятся проверки уже много лет в Налоговой службе, Министерстве юстиции и других контролирующих органах, где есть четкий административный регламент этих государственных функций.
Прокуратуру уравняли и причесали, грубо говоря, под одну гребенку со всеми остальными контролирующими органами. Прокуратура продолжает терять позиции в сфере общего надзора. Классически, у прокуратуры было три основных функции: следствие (которое у нее изъяли окончательно после выделения Следственного комитета), надзор за соблюдением законности и поддержание государственного обвинения в суде. Общий надзор в силу его общности и произвольности представляет собой явный атавизм такого советского или даже имперского подхода: прокуратура — око государево, вот это вот все.
Общий надзор сокращается, потому что вытесняется ведомственными надзорами, грубо говоря, в каждой конкретной сфере есть государственный контролер: Роскомнадзор, Рособрнадзор, налоговая служба, Министерство юстиции и так далее.
Поправки касаются не только НКО. Несмотря на то, что они были приняты в связи с решением по жалобе некоммерческих организаций, изменения в законе коснулись всех юридических лиц, которых гораздо больше. В этом смысле правозащитники принесли пользу для гораздо большего количества юридических лиц, которые тоже страдают от прокурорских проверок. Поэтому привязывать изменения в законе к каким-то сиюминутным конъюнктурным политическим ситуациям нет никаких оснований.
Раз в неделю наши авторы делятся своими впечатлениями от главных событий и текстов
Источники:
http://www.pnp.ru/social/zakon-o-prokurature-usovershenstvuyut.html
http://zona.media/article/2017/07/03/procuratura