Обладает ли прокурор правом законодательной инициативы

Содержание статьи

  • Имеет ли генеральная прокуратура право законодательной инициативы
  • Как обжаловать протест прокурора
  • Как вести себя у прокурора

Права прокуратуры в области законотворчества

Однако в законе не сказано, что прокуроры имеют право участвовать в работе депутатов. В смысле теории участие прокуратуры в процессе формирования законодательства может осуществляться в виде участия в предварительной экспертизе законодательных проектов на стадиях их рассмотрения в парламенте. Прокуратура может также реагировать на законы, которые обрели юридическую силу.

Прокуратура и законодательная инициатива

Одной из ключевых стадий законодательного процесса в государстве считается законодательная инициатива. Возможность осуществлять такое право определяет степень влияния субъекта права на общий ход законодательной политики.

В России правом законодательной инициативы наделены глава государства, члены Совета Федерации, депутаты Госдумы, правительство, представительные органы власти субъектов Российской Федерации. Такое же право имеют суды РФ, но лишь по вопросам, относящимся к их ведению.

Органы прокуратуры в меру своей компетенции осведомлены о состоянии правового регулирования и об исполнении законов. Прокуратура участвует в правотворчестве в тех формах, которые предусмотрены законодательством. Однако за эти пределы органы прокурорского надзора выходить не могут.

Если возникает необходимость, прокурор имеет право вносить в представительный орган и в тот орган, который наделен правом законодательной инициативы, предложения о принятии законов, их изменении, отмене, дополнении. В чем отличие такого права от права законодательной инициативы? Прежде всего в том, какими будут последствия обращения прокурора в представительный орган.

Когда Генеральный прокурор вносит свои предложения относительно законодательства, это никак не влечет последствий, которые предусмотрены для обращений тех лиц и органов, которые наделены правом законодательной инициативы. Их рассматривают в том же порядке, что и все другие обращения, учитывая значимость предложений и их обоснованность. Обращение прокуратуры субъект, имеющий право законодательной инициативы, вносит в представительный орган от своего имени.

Страницы в журнале: 15-20

И.А. ЗАЛУЖНАЯ,

аспирант Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ irina . zaluzhnaya @ mail . ru

Обосновывается необходимость закрепления в федеральных законах полномочий органов прокуратуры Российской Федерации по внесению инициативных законопроектов в региональные парламенты.

Ключевые слова: законодательство, органы прокуратуры, право законодательной инициативы.

Legal regulation of the power to initiate legislation of the public prosecutor of the subject of the Russian Federation

The necessity of securing the federal laws of the prosecution authorities of the Russian Federation to amend the initiative of bills to the regional parliaments.

Keywords: legislation, organs of the prosecutor’s office, power to initiate legislation.

Органы прокуратуры Российской Федерации — важнейший институт государственного устройства, уже не раз доказавший свою состоятельность, необходимость и востребованность. Главная задача настоящего времени — его дальнейшее развитие и модернизация применительно к реалиям общественной жизни и российского законодательства[1].

Анализ законодательства, а также складывающейся правоприменительной практики свидетельствует о том, что особого внимания федерального законодателя заслуживают вопросы совершенствования нормативной правовой регламентации полномочий прокурора как субъекта права законодательной инициативы в региональном парламенте.

Реалии таковы, что в настоящее время прокуратура уже является полноправным субъектом конституционного партнерства в процессе нормотворчества на уровне субъектов Федерации[2].

Именно прокуратура в силу особенностей своего государственно-правого статуса в системе органов государственной власти в ходе осуществления надзора за соблюдением федерального законодательства охватывает практически все сферы отношений; прокуратура осведомлена не только об исполнении законов, но и о состоянии правового регулирования, что позволяет определять конкретные вопросы, нуждающиеся в законодательном урегулировании, либо выявлять правовые акты, требующие корректировки[3].

В этой связи участие органов прокуратуры в законотворческом процессе, наличие права самостоятельной разработки и внесения изменений в законодательные акты субъекта Российской Федерации способствует оперативному улучшению качества таких актов, исключает сложную и затратную работу по их опротестованию и судебному оспариванию[4].

Актуальность и значимость такой работы разделяется многими учеными и органами государственной власти субъектов[6].

Несмотря на то что в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации прокуратура давно и достаточно эффективно участвует в работе соответствующих законодательных органов, федеральный законодатель, в чьи обязанности и входит правовая регламентация полномочий прокуратуры и порядка их осуществления, продолжает хранить молчание.

Не вызывает сомнения, что в любых общественных процессах возможность реализации прав зависит от их нормативного закрепления и установленных механизмов их воплощения в объективную действительность[7].

Достаточна ли для успешного выполнения прокурорами таких полномочий существующая на сегодняшний день законодательная база? Возможно ли наделение прокуроров дополнительными правами (в частности, правом законодательной инициативы) законами субъектов Российской Федерации? Вправе ли прокуроры при реализации таких полномочий руководствоваться региональными нормативными правовыми актами?

В отличие от Конституции СССР 1977 года (ст. 114), в соответствии с которой право законодательной инициативы принадлежало и Генеральному прокурору Союза ССР, и прокурорам союзных и автономных республик, в Конституции РФ такие положения отсутствуют[8].

Согласно ч. 4 ст. 1, ст. 9 прокуратура Российской Федерации принимает участие в правотворческой деятельности. Однако упоминание о праве законодательной инициативы в нормах указанного законодательного акта, а также иных федеральных законов отсутствует.

В соответствии с указанной нормой право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации — представителям от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти данного субъекта Российской Федерации, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации.

Читайте также:  Какие дела рассматриваются с участием прокурора

Действительно, возможность использования такого подхода к регламентации полномочий прокуратуры вызывает серьезные сомнения[10].

В настоящее время упоминание о праве законодательной инициативы прокурора в законодательном органе субъекта Российской Федерации в федеральных законах отсутствует.

В этой связи становится непонятным, как должны региональные парламенты трактовать требования, вытекающие напрямую из Конституции РФ, чтобы исполнить рекомендации Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Более того, отсутствует на федеральном уровне и закрепление порядка осуществления указанных полномочий. В этой связи становится понятным, почему Генеральная прокуратура Российской Федерации воздержалась от определения таких норм в своих приказах.

При этом, несмотря на требования, прямо вытекающие из Конституции РФ, и отсутствие соответствующих указаний и разъяснений в федеральных законах региональные парламенты вынуждены руководствоваться региональными актами, регламентирующими порядок реализации права законодательной инициативы в региональном парламенте, используя право законодательной инициативы для внесения в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации предложений об изменении и о дополнении регионального законодательства по актуальным направлениям борьбы с преступностью, обеспечения законности, защиты прав и законных интересов граждан.

Проектом № 285766-5 предусматривалось расширение перечня лиц, обладающих правом законодательной инициативы в региональном парламенте, путем внесения соответствующего дополнения в п. 1 ст. 6 Закона № 184-ФЗ. Кроме того, им предложено включить в ст. 9 Закона о прокуратуре новую норму, согласно которой прокурор субъекта Российской Федерации будет обладать правом законодательной инициативы в представительных законодательных и исполнительных органах соответствующих субъектов Российской Федерации.

Постановлением ГД ФС РФ от 05.05.2010 № 3600-5ГД проект № 285766-5 отклонен, однако анализ его положений свидетельствует о том, что они не были лишены недостатков.

В первую очередь это касается возможности регулирования федеральными законами полномочий прокурора субъекта Российской Федерации. Аналогичные формулировки использовались и в проекте федерального закона № 90024780-3, внесенного в марте 2000 года Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Такой подход можно встретить и в ряде научных работ.

Ряд ученых высказывают мнение о том, что правом законодательной инициативы в региональных парламентах необходимо наделить Генерального прокурора Российской Федерации[11].

Однако и прокуратура субъекта Российской Федерации, и Генеральная прокуратура Российской Федерации являются лишь элементами системы прокуратуры Российской Федерации. Определение их статуса и компетенции должно регламентироваться Генеральным прокурором Российской Федерации, а не федеральным законом (ст. 11 Закона о прокуратуре).

В этой связи представляется, что правом законодательной инициативы в региональном парламенте необходимо наделять прокуратуру Российской Федерации. Именно по такому пути пошел законодатель при формулировании положений Закона о прокуратуре в части полномочий прокуратуры.

Второй существенной недоработкой проекта № 285766-5 является отсутствие в нем регламентирования порядка осуществления таких полномочий. Не предусмотрено и принятие иных федеральных законов.

Таким образом, как уже отмечалось выше, права и обязанности прокуратуры, как и всех субъектов законодательной инициативы в региональном парламенте, в настоящее время содержатся только в правовых актах субъектов Российской Федерации.

Отсутствие регламентации названного вопроса, равно как и включение в один из федеральных законов отсылочной нормы, позволяющей прокурорам в своей работе руководствоваться правилами, установленными органами государственной власти субъектов, плохо согласуются со ст. 71, ч. 5 ст. 129 Конституции РФ, ст. 3 Закона о прокуратуре.

В этой связи в очередной раз встает вопрос о необходимости скорейшей разработки и принятия федеральных законов, устанавливающих единую для всей страны систему нормативных правовых актов и регулирующих законодательный процесс.

Еще одним вопросом, требующим особого внимания, является определение способа закрепления в федеральном законодательстве права законодательной инициативы органов прокуратуры Российской Федерации в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации.

По мнению ряда ученых, можно выделить три способа[12]. Один из них состоит в умолчании о таком праве органов прокуратуры и решении данного вопроса в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации. С учетом анализа законодательства, изложенного в настоящей работе, он мало согласуется с основополагающими требованиями Конституции РФ и федеральных законов.

Вторым способом является включение в федеральный закон дозволительной нормы, которая давала бы субъектам Российской Федерации право самостоятельно решить указанную проблему в своих конституциях или уставах. Как и при использовании предыдущего подхода, возникновение прав и обязанностей органов прокуратуры будет осуществляться на основании закона субъекта Российской Федерации, что является недопустимым.

Более того, и в первом, и во втором способах расширение полномочий прокуратуры ставится в зависимость от решения органа законодательной власти субъекта Федерации — органа государственной власти, за исполнением законов в деятельности которого в силу требований федерального законодательства она должна осуществлять надзор.

Читайте также:  Является ли фсб органом дознания

И, наконец, третий способ предусмотрен проектом № 285766-5: установление на всей территории Российской Федерации единого требования о праве соответствующих органов прокуратуры вносить законопроекты в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке законодательной инициативы.

Представляется, что такой порядок закрепления полномочий органов прокуратуры более всего соответствует требованиям Конституции РФ и позволяет скорректировать федеральное законодательство, урегулировав уже давно сложившуюся систему взаимоотношений прокуроров субъектов Российской Федерации и соответствующих законодательных (представительных) органов государственной власти.

В этой связи непонятны мотивы тех органов и должностных лиц, которые выступили с критикой такого подхода, не предложив иного способа решения указанной проблемы.

Так, Правительство РФ, не поддержав проект № 285766-5, указало, что императивное наделение прокурора субъекта Российской Федерации правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации не согласуется с основным функциональным назначением прокуратуры как системы органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации[13].

В иных заключениях на проект № 285766-5 также приводятся любые обоснования, кроме тех, которые действительно делают невозможным его принятие.

Подводя итог, необходимо отметить, что в настоящее время право законодательной инициативы в региональном парламенте реализуется прокурорами практически во всех субъектах Российской Федерации. Однако указанные полномочия и порядок их осуществления не нашли своего отражения в федеральных законах. Отсутствуют и какие-либо разъяснения со стороны Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Системный анализ законодательства, однако, показывает, что причина такой несогласованности норм кроется не только в несовершенстве законопроектов, вносимых в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. Для доработки любой инициативы существует возможность корректировки ее положений путем внесения соответствующих поправок. В то же время, как уже неоднократно отмечалось многими специалистами, в отсутствие федеральных законов, устанавливающих единую для всей страны систему нормативных правовых актов и регулирующих законодательный процесс, любая подобная инициатива будет носить декларативный характер.

Поэтому вышеизложенное, как нам представляется, свидетельствует о том, что отсутствие федерального регулирования уже давно сложившегося и успешно реализуемого полномочия органов прокуратуры Российской Федерации по внесению инициативных законопроектов в региональные парламенты требует со стороны Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации соответствующей реакции, направленной на законодательное оформление указанных общественных отношений, что, собственно, и является частью ее полномочий, для реализации которых она и создавалась.

Как справедливо отмечает В.М. Платонов, Конституция РФ, закрепляя в ст. 71 предметы ведения, определяет правовой статус Российской Федерации и устанавливает как ее права, так и обязанности. Назначение предметов исключительного ведения Российской Федерации состоит в организации общего управления и развития страны. Основной формой их реализации является функция нормативного правового регулирования в виде издания, изменения и отмены нормативных актов с целью осуществления компетенции по предметам исключительного ведения[14].

1 См.: Чайка Ю.Я. О развитии органов прокуратуры // Адвокат. 2006. № 7. С. 39.

2 См.: Тихомиров Ю., Андриченко Л. Участие прокуратуры в нормотворческой деятельности на региональном и муниципальном уровнях // Законность. 2008. № 7. С. 2.

3 См.: Петрова Л.И., Манакова С.Г. Право законодательной инициативы прокурора // Законность. 2009. № 12. С. 3—4.

4 См. об этом: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2009 года. О состоянии законодательства в Российской Федерации. Мониторинг правового обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики.

5 См.: Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2011 год: информационно-аналитическая записка. — М., 2012. С. 271—272.

6 См. об этом: Петрова Л.И., Манакова С.Г. Указ. соч. С. 3; Росинский В.В. Конституционные основы правозащитной деятельности прокуратуры Российской Федерации. — М., 2010. С. 136; Ермолова Т.Ю. Правотворческая деятельность органов прокуратуры как элемент правозащитной роли государства // Современное право. 2005. № 10. С. 37; Никонов В.Н. Участие прокурора в нормотворчестве // Законность. 2010. № 8. С. 16.

7 См.: Артамонов А.Н. Создание законов в субъектах Российской Федерации: моногр. — М., 2011.

8 См.: Бессарабов В.Г., Винокуров Е.А., Жидких А.А. Участие прокуратур субъектов Российской Федерации и отделов Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах в правотворческой деятельности законодательных органов субъектов Федерации // Право и политика. 2005. № 5. С. 36.

9 См.: Межецкий А.Н. Некоторые аспекты правовых основ взаимодействия прокуратуры и органов власти субъектов Российской Федерации // Современное право. 2006. № 1. С. 7.

10 Там же. С. 7; Бессарабов В.Г., Хуторецкий Р.Б. Участие российской прокуратуры в правотворческой деятельности. — М., 2006. С. 134.

11 См.: Бессарабов В.Г., Кашаев К.А. Защита Российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. — М., 2007. С. 430.

12 См. об этом: Бессарабов В.Г., Хуторецкий Р.Б. Указ. соч. С. 133—134.

13 См.: Официальный отзыв Правительства РФ от 02.03.2010 № 864п-П16.

14 См.: Платонов В.М. Разграничение вопросов ведения между Федерацией и ее субъектами как основа российского федерализма: Моногр. — М., 2009. С. 213, 288—289.

15 Клочков В.В. О методологии и методике изучения состояния законности // Проблемы теории законности, методологии и методики прокурорского надзора. Сборник научных трудов. — М., 1994. С. 56.

Читайте также:  Какой срок дознания по уголовному делу

Вопрос 46. К актам прокурорского надзора не относиться:

1)Протест на противоречащий закону правовой акт

2)Постановление о возбуждении производства об административном правонарушении

3)Предостережение о недопустимости нарушений закона

4)Представление об устранении нарушений закона

Вопрос 47. Внесение прокурорами предложений в органы представительной (законодательной) власти, представительные и исполнительные органы муниципальных образований и в органы, обладающие правом законодательной инициативы, о принятии новых актов, об отмене действующих актов или о внесении в них дополнений и изменений является формой:

2)Участием прокурора в правотворческой деятельности

3)Надзором прокурора за исполнением законов

Вопрос 48. Эффективность прокурорского надзора за исполнением законов может быть определена с помощью:

1)Качественных и количественных показателей измерения эффективности

2)Степенью исполнения законов

3)Эффективность прокурорского надзора нельзя определить

Вопрос 49. Каким источником регулируется порядок рассмотрения обращений в органы прокуратуры:

Вопрос 50.Соотнесите акты прокурорского реагирования и их определения:

3)Предостережение о недопустимости нарушения закона

А. приносится на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Б. В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам.

В. Вносится об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны, устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

Г. выносится мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении.

Контрольные вопросы для подготовки к зачету

По курсу

1. Принципы организации и деятельности прокуратуры РФ.

2. Прокурорский надзор за соблюдением прав человека.

3. Понятие и общая характеристика функций прокурорского надзора.

4. Стадии надзорной деятельности прокуратуры.

6. Конституционные основы прокурорской деятельности.

8. Проблемы раскрытия сущности и особенностей характера власти прокурора, применительно к теории разделения властей.

9. Понятие и сущность прокурорского надзора.

11. Назначения прокуроров на должность, их подотчетность и основания освобождения от должности.

12. Обязательность исполнения требований прокурора.

13. Кадры органов прокуратуры.

14. Прокуратура района и приравненные к ней прокуратуры.

15. Структура и компетенция Генеральной прокуратуры РФ.

16. Система органов прокуратуры.

17. Цели прокурорского надзора.

18. Этика выступления прокурора в суде. Речь прокурора.

19. Современная концепция прокурорского надзора в РФ.

20. Ненадзорные функции прокуратуры.

21. Требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должности прокуроров.

22. Структура и компетенция органов военной прокуратуры.

23. Полномочия прокурора при рассмотрении заявлений и жалоб.

24. Надзор за законностью и обоснованностью возбуждения уголовных дел.

25. Надзорные и ненадзорные функции прокуратуры.

26. Организация работы прокурора с жалобами и заявлениями.

27. Акты прокурорского реагирования.

28. Прокурорский надзор за законностью ОРД.

29. Сущность и задачи прокурорского надзора за исполнением законов органами предварительного расследования.

30. Формы и методы прокурорского надзора.

31. Взаимоотношения прокурора и дознавателя.

32. Участие прокурора в рассмотрении уголовных дел в судах.

33. Прокуратуры субъектов федерации.

34. Полномочия прокурора по выявлению и предупреждению нарушений закона органами предварительного расследования.

35. Пределы прокурорского реагирования.

36. Акты прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия.

37. Надзор за законностью прекращения производства по уголовным делам.

38. Надзор за органами военного управления.

39. Участие прокурора в судебном заседании надзорной инстанции.

40. Процессуальное положение прокурора в суде первой инстанции (по уголовным делам).

41. Полномочия прокурора по выявлению нарушений законов.

42. Полномочия прокурора по устранению нарушений законов в местах заключения, лишения свободы, при исполнении наказаний и иных мер принудительного характера, назначаемых судом.

43. Постановление прокурора.

44. Надзор за соблюдением оснований и порядка освобождения лиц, задержанных по подозрению в совершении преступления.

45. Предъявление прокурором исков в гражданском судопроизводстве.

46. Сущность и задачи надзора за соблюдением законов в местах заключения и лишения свободы.

47. Протест прокурора.

48. Надзор за законностью деятельности министерств, ведомств, местных органов власти, юридических лиц и организаций.

49. Полномочия прокурора по устранению нарушений законов при рассмотрении дел в судах.

50. Полномочия прокурора по устранению нарушений, допущенных органами предварительного расследования.

51. Обязательное участие прокурора при рассмотрении судами уголовных дел.

52. Деятельность прокурора по предупреждению правонарушений.

53. Надзор за законностью приостановления и прекращения расследования.

54. Гуманистические принципы права в прокурорском надзоре.

55. Природоохранная прокуратура: структура, полномочия.

56. Координирование прокурорской деятельности правоохранительных органов.

57. Коллегии органов прокуратуры.

58. Территориальные и специализированные прокуратуры.

59. Внутриорганизационная деятельность прокурора.

60. Место прокуратуры в системе разделения властей.

Источники:
http://www.sovremennoepravo.ru/m/articles/view/%D0%9F%D1%80%D0%B0%D0%B2%D0%BE%D0%B2%D0%B0%D1%8F-%D1%80%D0%B5%D0%B3%D0%BB%D0%B0%D0%BC%D0%B5%D0%BD%D1%82%D0%B0%D1%86%D0%B8%D1%8F-%D0%BF%D1%80%D0%B0%D0%B2%D0%B0-%D0%B7%D0%B0%D0%BA%D0%BE%D0%BD%D0%BE%D0%B4%D0%B0%D1%82%D0%B5%D0%BB%D1%8C%D0%BD%D0%BE%D0%B9-%D0%B8%D0%BD%D0%B8%D1%86%D0%B8%D0%B0%D1%82%D0%B8%D0%B2%D1%8B-%D0%BF%D1%80%D0%BE%D0%BA%D1%83%D1%80%D0%BE%D1%80%D0%B0-%D1%81%D1%83%D0%B1%D1%8A%D0%B5%D0%BA%D1%82%D0%B0-%D0%A0%D0%BE%D1%81%D1%81%D0%B8%D0%B9%D1%81%D0%BA%D0%BE%D0%B9-%D0%A4%D0%B5%D0%B4%D0%B5%D1%80%D0%B0%D1%86%D0%B8%D0%B8
http://megalektsii.ru/s66011t1.html

Читайте также:
Adblock
detector