Органы прокуратуры играют важную роль в реализации правотворческой функции. Характер деятельности позволяет прокурорам быть наиболее осведомленными о потребности в правовом регулировании практически всех сфер общественных отношений. Участие в правотворчестве органов прокуратуры делает возможным предотвращение издания незаконных нормативных правовых актов.
Согласно ст. 9 ФЗ прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения: [2]
— об изменении законов и иных нормативных правовых актов;
— о дополнении законов и иных нормативных правовых актов;
— об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.
— выявлять потребности в правовом регулировании общественных отношений;
— в рамках предоставленных полномочий принимать меры к устранению пробелов и коллизий правового регулирования.
При этом взаимодействие с органами законодательной и исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, а также участие в правотворческой деятельности следует подчинить задачам обеспечения соответствия принимаемых нормативных правовых актов федеральному законодательству, потребностям в правовой регламентации общественных отношений, максимально используя для этого предоставленные законом полномочия.
Положением об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации, определены такие направления участия прокуратуры в правотворческой деятельности, как:
— инициативная разработка проектов законов и иных нормативных правовых актов, непосредственно связанных с компетенцией органов прокуратуры;
участие в подготовке законопроектов, разрабатываемых другими органами государственной власти;
— подготовка правовых заключений на законопроекты и иные нормативные правовые акты;
— участие в обсуждении законопроектов в палатах Федерального Собрания Российской Федерации (далее — Федеральное Собрание) и законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации.
На старших помощников прокуроров возлагаются следующие основные задачи:
— обеспечение участия прокуратуры в разработке региональных нормативных правовых актов;
— подготовка предложений по совершенствованию федерального законодательства;
— организация постоянного представительства прокуратуры в органах государственной власти субъекта РФ;
— обеспечение участия представителей прокуратуры в рассмотрении органами государственной власти субъекта РФ протестов и представлений прокуратуры;
— инициирование принятия нормативных правовых актов субъекта РФ и муниципальных образований, необходимых для реализации федеральных законов;
— предотвращение принятия законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления законов и иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.
Формы решения этих задач: [3]
— внесение предложений в планы подготовки нормативных правовых актов законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
— внесение законопроектов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации с использованием права законодательной инициативы либо направлением законопроектов в органы, обладающие этим правом;
— участие в рабочих группах, заседаниях комитетов и комиссий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
— подготовка заключений на проекты нормативных правовых актов;
— информирование законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления о несоответствии положений проекта нормативного правового акта федеральному и региональному законодательству;
— участие в заседаниях законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при принятии нормативного правового акта;
— информирование подразделения прокуратуры, осуществляющего надзор за исполнением законодательства, о принятии акта, противоречащего Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.
Наряду с этим в ходе подведения итогов работы за полугодие старшими помощниками прокуроров субъектов РФ составляются и направляются в правовое управление Генпрокуратуры РФ информационно-аналитические справки о состоянии правотворческой работы в субъекте РФ, в том числе о законодательных инициативах органов государственной власти субъектов РФ по вопросам, непосредственно связанным с компетенцией прокуратуры, и собственные предложения по совершенствованию федерального законодательства. Такие предложения могут направляться прокуратурами субъектов РФ в Генпрокуратуру РФ вне зависимости от представления информационно-аналитической справки.
Правовым управлением Генпрокуратуры РФ поступившие предложения обобщаются в электронном банке данных, тщательно анализируются и активно используются при осуществлении участия в правотворчестве.
Право законодательной инициативы представляет собой полномочие субъектов права, определенных Конституцией РФ и федеральным законодательством, конституциями (уставами) и законами субъектов РФ, вносить законопроекты в органы законодательной власти РФ и ее субъектов, которые обязаны обсудить возможность принятия таких проектов к рассмотрению. [4]
Согласно Конституции РФ Генпрокурор РФ не значится среди субъектов законодательной инициативы (ст. 104). Тем не менее органы прокуратуры не находятся в стороне от законотворческого процесса.
Анализ соответствующих норм показывает, что в субъектах РФ по-разному регламентируется право законодательной инициативы прокуратуры.
В отдельных регионах это право предоставлено органам прокуратуры областного уровня, в других — непосредственно руководителям прокуратур.
Формы и порядок взаимодействия органов прокуратуры с законодательными (представительными) органами власти конкретизированы организационно-распорядительными документами Генпрокурора РФ.
В настоящее время в целом ряде субъектов РФ указанным правомочием наделены все прокуроры городов и районов, которыми оно активно используется в первую очередь для обеспечения точного соответствия федеральному законодательству уставов и модельных правовых актов муниципальных образований.
Заключение
Кроме того, отсутствие необходимой профессиональной подготовки части судейского корпуса, в условиях постоянно меняющегося законодательства и усложнения норм материального права, отрицательно сказывается на качестве выносимых ими судебных решений.
Нельзя, конечно, не учитывать и объективные причины нарушений сроков рассмотрения дел, а именно: ежегодно увеличивающийся рост количества гражданских дел, недостаточную численность судейского корпуса и в этой связи перегруженность судей, а также неудовлетворительное материально-техническое обеспечение, необходимое для нормальной работы судов.
Введение же института мировых судей, призванного разгрузить суды районного звена и взять на себя рассмотрение несложных административных дел, тормозится в виду отсутствия в бюджете предусмотренных для того материальных средств.
Нельзя не учитывать и тот факт, что для большинства граждан обращение в суд в настоящее время является непозволительной роскошью, поскольку услуги адвоката и госпошлина при подаче исковых заявлений составляет весьма значительную сумму. Перечисленные факторы отрицательно влияют на доступность и эффективность правосудия. Зачастую, прокуратура является единственным органом, где граждане могут получить бесплатную квалифицированную юридическую помощь.
Изучение практики предъявления и поддержания прокурорами исков в суды показало, что право обращения с исковыми заявлениями активно используется многими прокурорами как эффективное средство реального устранения нарушений законности.
В соответствии с п. 4 ст. 1 Закона о прокуратуре прокуратура РФ принимает участие в правотворческой деятельности. Данное право подчеркивает значение прокуратуры в совершенствовании законодательства, которое является фундаментом правового государства. Участвуя в правотворческой деятельности, прокуроры реализуют возложенную на них функцию правозащиты, обеспечивают выполнение законов.
Прокуратура РФ – не только один из наиболее осведомленных о состоянии законодательства органов, но и одна из наиболее компетентных организаций, способная активно влиять на правотворческую деятельность государства. Осуществляя систематический надзор за состоянием законности в стране, органы прокуратуры и их работники собирают и оценивают информацию о соответствии действующих законов потребностям общественной жизни, получают обобщенную информацию о пробелах, правотворческих упущениях, иных дефектах и издержках правотворческой деятельности. Именно этим обусловлена необходимость привлечения прокуратуры к правотворческой деятельности государства.
Несмотря на специфику, правотворческую деятельность прокуратуры РФ следует считать составляющей прокурорского надзора, так как через участие в ней органы прокуратуры оказывают непосредственное и существенное влияние на качество законодательства, на состояние режима законности в стране, укрепление ее единства, на обеспечение действенной защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства. Таким образом, участие прокуратуры в правотворческой деятельности является необходимым условием выполнения ее целей и задач.
Формы участия прокуратуры РФ в правотворческой деятельности весьма разнообразны. К ним относятся:
- 1) участие прокуратуры в подготовке нормативных актов;
- 2) проведение правовой экспертизы проектов законов, иных нормативных актов;
- 3) участие представителей прокуратуры в обсуждении проектов законов и других нормативных актов на заседании представительных и исполнительных органов власти;
- 4) участие представителей прокуратуры в правотворческой деятельности иных государственных органов;
- 5) правотворческая деятельность, связанная с согласованием нормативных правовых актов, принимаемых иными государственными органами;
- 6) ведомственное нормотворчество.
Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, а также прокуратуры городов и районов по решениям и поручениям представительных (законодательных) органов власти привлекаются к подготовке проектов законов и иных правовых актов. Кроме этого, на основании анализа законодательства, правоприменительной практики органы прокуратуры разрабатывают проекты законодательных и других нормативных актов по вопросам, требующим дополнительного правового регулирования, а при необходимости – устранения противоречий в действующем законодательстве.
Государственной Думой, представительными (законодательными) органами субъектов РФ и органами местного самоуправления в органы прокуратуры РФ направляются проекты наиболее важных законов, других актов для их изучения и дачи заключения на предмет их соответствия действующему законодательству. Тщательное изучение прокурорами проектов нормативных актов, их оценка с точки зрения соответствия актам более высокой юридической силы и подготовка письменных мотивированных заключений по каждому акту нередко предупреждают принятие актов, противоречащих действующему законодательству. Помимо подготовки заключений по законопроектам сотрудники органов прокуратуры принимают участие в работе различных рабочих комиссий, занимающихся разработкой проектов законов.
Согласно ст. 7 Закона о прокуратуре Генеральный прокурор РФ, его заместители и по их поручению другие прокуроры, прокуроры субъектов РФ, городов, районов, приравненные к ним прокуроры, их заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях законодательных (представительных) органов, их палат, комитетов и комиссий, а также на заседаниях исполнительных органов, в том числе при обсуждении проектов законов и подзаконных актов и их принятии.
В соответствии с требованиями приказа Генеральной прокуратуры РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» прокуроры обязаны обеспечить непосредственное участие прокуратуры в правотворческом процессе (разработка законопроектов, имеющих принципиальное значение, подготовка заключений на законопроекты, выступления на заседаниях и др.). Для обеспечения результативности прокурорского реагирования на выявленные правонарушения п. 3 ст. 7 Закона о прокуратуре закрепляет за прокурорами право участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов.
Следует иметь в виду, что Конституция РФ не предоставляет право законодательной инициативы Генеральному прокурору РФ, хотя в прошлом оно у него было. В связи с этим Генеральный прокурор РФ и иные прокуроры свое участие в правотворческой деятельности реализуют путем обращения в органы, обладающие законодательной инициативой, с предложениями об изменении, дополнении, отмене или принятии законов или иных правовых актов (ст. 9 Закона о прокуратуре). Отличие данного права прокурора от права законодательной инициативы заключается в правовых последствиях. Обращение с законодательной инициативой субъектов, наделенных Конституцией РФ (ст. 104) таким правом, обязывает законодателя рассмотреть внесенный законопроект и принять по нему решение, тогда как обращение Генерального прокурора РФ с соответствующим предложением рассматривается в обычном порядке.
Вместе с тем необходимо обратить внимание на то, что в отличие от федерального уровня на региональном участие органов прокуратуры в законотворчестве имеет правовое закрепление. Согласно конституциям (уставам) ряда субъектов РФ прокуроры наделяются правом законодательной инициативы. Например, такое право предусматривается в Конституциях Республик Татарстан, Башкортостан, Удмуртия, Адыгея, Уставах Иркутской, Смоленской, Московской и других областей. Так, согласно ст. 66 Устава Свердловской области право законодательной инициативы принадлежит прокурору Свердловской области. Благодаря наличию этого права прокуроры субъектов РФ имеют возможность самостоятельно вносить законопроекты и проекты других нормативных правовых актов на рассмотрение соответствующих органов.
При осуществлении действий, связанных с участием прокуроров в правотворческой деятельности, органы прокуратуры руководствуются нормативными ведомственными актами. Изложенные в них требования призваны обеспечить исчерпывающую информированность прокуратуры РФ о планах законотворческой деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, своевременное влияние на концепцию и редакцию законов. Таким образом, не имея непосредственного влияния на законотворчество, прокуратура РФ, тем не менее, опосредованно его оказывает, формируя тем самым позицию законодателя по тому или иному законодательному вопросу.
Следует отметить и такие формы участия Генеральной прокуратуры РФ в правотворческой деятельности, как совместное с другими государственными органами издание нормативных актов в порядке, определенном законом, и издание государственными органами актов, согласованных с Генеральной прокуратурой РФ. Согласование как форма участия прокуратуры в правотворческой деятельности обусловлено характером надзорных задач и функций этого органа.
Собственная правотворческая деятельность прокуратуры РФ разнообразна по формам, а также по юридическому значению принимаемых правовых актов. Так, часть правотворческих актов прокуратуры РФ непосредственно подчинена задачам прокурорского надзора и распространяет свое действие на иные органы государства и их должностных лиц, а также имеет международно-правовой характер. Это заключаемые Генеральной прокуратурой РФ с прокуратурами других государств нормативные договоры и издаваемые ею совместно с другими государственными, как правило, федеральными правоохранительными ведомствами нормативные правовые акты – приказы, указания.
Другая часть представляет собой ведомственные правовые акты. В соответствии со ст. 17 Закона о прокуратуре Генеральный прокурор РФ издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры РФ и порядок реализации мер материального и социального обеспечения. Право Генерального прокурора РФ издавать такие акты следует из его статуса: он возглавляет единую федеральную централизованную систему органов и учреждений прокуратуры, ему подчинены все нижестоящие прокуроры.
Ведомственные нормативные правовые акты прокуратуры РФ должны отвечать всем требованиям, предъявляемым к актам подобного характера. Порядок подготовки органами прокуратуры ведомственных нормативных актов определяется Регламентом Генеральной прокуратуры РФ. Проекты данных документов готовят главные управления, управления и отделы (на правах управлений). Основанием к их разработке могут быть поручения руководства Генеральной прокуратуры РФ, решения коллегии, координационного совещания, а также инициатива со стороны управлений и отделов. При необходимости проект согласуется между управлениями и отделами, с Научно-исследовательским институтом Академии Генеральной прокуратуры РФ, а также проводится его правовой анализ в управлении правового обеспечения.
Участие органов прокуратуры в правотворческой деятельности способствует созданию совершенной правовой базы государства, формированию системы законов, обеспечивающих надлежащий уровень правового регулирования общественных отношений, что является обязательным условием реального утверждения законности в государстве.
Читайте также:
- Cтруктура деятельности
- I. Методы организации и осуществления учебно-познавательной деятельности
- I.10. Современный этап развития туристской деятельности
- I.5. Организация образовательной деятельности. Формы организации учебной деятельности
- I.5. Организация образовательной деятельности. Формы организации учебной деятельности.
- II. Основы создания, деятельности, состав и структура поисково-спасательной службы МЧС России
- II. Цели и виды деятельности Общества
- IX.2.Наука как особый вид деятельности
- SWOT-анализ и формирование стратегий деятельности системы
- V.2. Культурный туризм в системе туристской деятельности
- VIII. Требования к режиму дня и образовательной деятельности
- X. ЭФФЕКТИВНОСТЬ РЕКЛАМНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Самостоятельность, понятие, предмет и цели участия
В правотворческой деятельности. Функциональная
Основы правовой регламентации участия прокурора
Прокурор, участвуя в правотворчестве, реализует его материально-творческий компонент, а именно познает правовые потребности общества и государства (устанавливает необходимость совершенствования действующих нормативных правовых актов) и создает (совершенствует) правовые нормы (вносит в правотворческие органы предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов). Процессуально-формальный компонент правотворческой деятельности прокурор не осуществляет, поскольку полномочиями по непосредственному принятию нормативно-правовых актов не наделен, а на заседаниях правотворческих органов прокурор лишь присутствует.
Правомочие прокурора по внесению в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложений об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов по содержанию схоже с правом законодательной (правотворческой) инициативы, однако отличается от нее юридически значимыми последствиями. Так, внесение прокурором соответствующего нормотворческого предложения не влечет у правотворческого органа обязанности рассмотреть данное предложение в обычном порядке, предусмотренном для принятия нормативных правовых актов.
В настоящее время органы прокуратуры федеральным законодательством правом законодательной (правотворческой) инициативы не наделены, однако данным правом большинство прокуроров субъектов Российской Федерации наделены конституциями (уставами) субъектов Федерации, а также отдельные горрайпрокуроры — уставами соответствующих муниципальных образований.
Что касается функциональной самостоятельности участия прокурора в правотворчестве, то она воплощается в рамках надзора за законностью нормативных правовых актах (реализует надзорную функцию) либо выражается в самостоятельной деятельности.
Ранее участие прокурора в правотворческой деятельности рассматривалось исключительно как способ предотвращения принятия не соответствующих Конституции и действующему законодательству нормативных правовых актов в рамках прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов [31] . В настоящее время высказываются мнения, согласно которым данная деятельность прокуратуры имеет свой предмет и осуществляется с использованием отличных от надзорных видов деятельности прокуратуры правовых средств [32] , что позволяет говорить о ее функциональной самостоятельности.
Предмет участия прокурора в правотворческой деятельности шире предмета надзора за законностью нормативных правовых актов, поскольку прокурор, участвуя в правотворчестве, выявляет потребности в правовом регулировании общественных отношений и создает (совершенствует) нормативные правовые акты, а контроль соблюдения требований законности создаваемых правовых актов является обязательной, но не сущностной составляющей данной деятельности. Кроме того, при участии прокурора в правотворческой деятельности правовые средства прокурорского надзора, такие как протест, представление, заявление в суд, не применяются.
Таким образом, правотворческая деятельность органов прокуратуры является ее ненадзорной самостоятельной функцией.
Вместе с тем, поскольку надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов признается основной функцией органов прокуратуры, а остальные — производными из надзорной, осуществление и правотворческой функции прокуратуры должно способствовать достижению как собственно правотворческих целей, так и целей надзора.
Целями участия прокурора в правотворческой деятельности являются:
обеспечение верховенства закона;
обеспечение единства и укрепления законности;
обеспечение соответствия (адекватности) действующего законодательства потребностям правового регулирования общественных отношений;
формирование системы нормативных правовых актов, положения которых эффективно реализуемы на практике;
формирование системы нормативных правовых актов, не допускающих при правоприменении негативных последствий, в том числе коррупционных проявлений;
соблюдение при создании нормативных правовых актов правил юридической техники.
Нам важно ваше мнение! Был ли полезен опубликованный материал? Да | Нет
Источники:
http://studme.org/55975/pravo/uchastie_prokuratury_rossiyskoy_federatsii_pravotvorchestve
http://studopedia.su/14_96640_prokurora-v-pravotvorcheskoy-deyatelnosti.html