Согласно п. 3 ст. 3 Закона № 294-ФЗ порядок организации и проведения проверки, инициированной по требованию прокурора, урегулирован указанным законом, в отличие от прокурорского надзора в целом, при осуществлении которого в силу этой же статьи положения Закона № 294-ФЗ не применяются.
В соответствии с п. 3 ч. 2 ст. 10 Закона №294-ФЗ требование прокурора о проведении внеплановой проверки хозяйствующего субъекта является основанием для инициирования органом контроля (надзора) такой проверки и издания им соответствующего приказа (распоряжения). Дополнительного согласования с органом прокуратуры проведения такой проверки законодательством не предусмотрено.
Анализ правовых норм позволяет сделать вывод, что при определении вопроса о необходимости выдачи требования органу контроля (надзора) прокурор учитывает следующие обстоятельства:
1) Определяет компетенцию соответствующего органа контроля (надзора), уполномоченного на принятие мер в отношении нарушений законодательства, содержащихся в поступивших в орган прокуратуры материалах и обращениях.
Получив такую информацию, жалобу (обращение), орган контроля (надзора) самостоятельно принимает решение о необходимости проведения внеплановой проверки хозяйствующего субъекта при наличии оснований для ее проведения, установленных Законом № 294-ФЗ или иным специальным законом, регулирующим осуществление конкретной надзорной деятельности.
3) В случае отсутствия возможности перенаправления обращения в уполномоченный орган контроля (надзора) в рамках Закона № 59-ФЗ прокурор принимает решение о выдаче требования соответствующему органу контроля (надзора) с учетом проведенной оценки необходимости и обоснованности проведения мероприятий по контролю.
В этой связи, в пункте 3.1 приказа Генерального прокурора РФ № 93 прокурорам надлежит учитывать результаты ранее проведенных внеплановых и плановых проверок в целях недопущения повторного осуществления мероприятий по контролю в отношении одного и того же юридического лица и индивидуального предпринимателя.
Аналогичным образом в п. 3.1 ч. 2 ст. 10 Закона № 294-ФЗ установлено, что при рассмотрении обращений и заявлений, информации о фактах, указанных в ч. 2 ст. 10 Закона № 294-ФЗ, должны учитываться как результаты рассмотрения ранее поступивших подобных обращений и заявлений, информации, так и результаты ранее проведенных мероприятий по контролю в отношении соответствующих юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.
В таком порядке принимается прокурором решение о выдаче контролирующим органам требований о проведении внеплановых проверок хозяйствующих субъектов.
В свою очередь, необходимо отметить, что на практике нередко возникают ситуации, когда орган контроля (надзора) обращается самостоятельно с ходатайством о выдаче прокурором требования о проведении внеплановой проверки предпринимателя. Основанием для такого обращения, как правило, является отсутствие у органа контроля (надзора) законных оснований для самостоятельной организации мероприятий по контролю.
В данном случае такое ходатайство рассматривается как способ нивелировать установленные законом процедуры инициирования проверки, не позволяющие контролирующему органу самостоятельно организовать проведение проверки, в том числе требующей согласования с прокурором, или нередко как способ устранить существующие проблемы правоприменения. Требование прокурором в таком случае не выдается.
ИРИНА ЧУБЕНКО, НАЧАЛЬНИК ОТДЕЛА ПО НАДЗОРУ ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ ПРОКУРАТУРЫ ХАБАРОВСКОГО КРАЯ
В последние годы государство приняло некоторые нормативные акты, регламентирующие процедуру проверок госорганами. Это в том числе и общие нормативные акты, касающиеся всех юридических лиц: ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», в том числе и специальные — Федеральный закон «О НКО», ФЗ «Об общественных объединениях».
Главной отличительной особенностью прокурорских проверок остается на сегодняшний день отсутствие четкого правового регулирования: кто проводит проверки, какие документы должны предъявить при проверке, предмет проверки, ее сроки, порядок ознакомления с материалами и т.д. На это обстоятельство уже обращал внимание Конституционный суд России — «в настоящее время законодательно не закреплены ни сроки, ни процедуры проверок, осуществляемых органами прокуратуры в порядке надзора». 1 С момента принятия этого Постановления КС РФ прошло 10 лет, но ничего не изменилось.
По этой причине не остается ничего иного, как рекомендовать НКО руководствоваться при защите своих прав общими положениями ФЗ РФ «О прокуратуре Российской Федерации», разъяснениями Конституционного суда РФ, а также нормативно-правовыми актами Генеральной прокуратуры РФ.
Что такое прокурорская проверка 2
Проверка исполнения законов государственными органами, их должностными лицами, коммерческими и некоммерческими организациями, проводимая органами прокуратуры. 3
Основания и повод для проведения проверки 4
Основанием для проведения проверки является информация о фактах нарушения законов, требующая принятия мер прокурором.
Повод для проведения проверки — обращения граждан, сообщения в СМИ, материалы гражданских, уголовных, административных дел.
Предмет проверки и полномочия прокурора 5
Предмет проверки — что проверяют и за какой период.
Закон относит к подведомственности прокуратуры все то, что не входит в компетенцию специальных контролирующих органов.
Применительно к НКО это говорит о том, что прокуратура не вправе проверять все те вопросы, которые не отнесены к компетенции Минюста РФ, налоговых органов и т.д., например, проверять соответствие устава законодательству, отчетность перед органами юстиции и налоговыми органами и т.д.
В случае, если в прокуратуру поступило сообщение о нарушениях, допущенных НКО в определенной сфере, в которой контролирующие функции осуществляет другой госорган, первая обязана передать такое сообщение второму по подведомственности.
В качестве примера, возможной прокурорской проверки в НКО можно провести нарушение последней ФЗ РФ «О противодействии экстремистской деятельности». В данном нормативном акте предусмотрены полномочия прокурора по контролю за общественными объединениями.
Проверяемый период законодательно не установлен, но следует руководствоваться принципом разумности и справедливости.
Полномочия прокурора, практически все они перечислены в ч. 1 ст. 22 ФЗ РФ «О прокуратуре»:
по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения проверяемых организаций,
иметь доступ к их документам и материалам,
требовать представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов,
К этому можно лишь добавить несколько штрихов.
При проведении проверки прокуроры по вопросам, «на которые распространяется действие законодательства о банковской, налоговой и иной тайне, руководствоваться порядком, установленным для таких случаев законом.
При проведении плановых, внеплановых проверок исключить случаи истребования излишних материалов, документов и сведений, которые могут быть получены прокурорами непосредственно в ходе проверки с выходом на место.
Не допускать факты возложения на . организации и их должностных лиц обязанности по представлению в органы прокуратуры сведений, не относящихся к предмету проверки либо выходящих за ее пределы, а также не предусмотренных законодательством о статистических данных». 6
Остаются два не урегулированных вопроса — сроки предоставления документов, а также, в какой форме и как должны запрашиваться документы.
Опять же правило общее, относящееся ко всем требованиям представителей государства — сроки должны быть разумными, а требование четким и понятным, возможно и в устной форме.
Под прокурорами, которые вправе проводить проверки и реализовывать предоставленные им полномочия, понимаются прокуроры, его заместители и помощники 7 .
Сроки проверки ФЗ РФ «О прокуратуре РФ» не установлены, на что и Конституционный суд РФ обращал внимание, но эти сроки установлены ФЗ РФ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» и Инструкцией о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации (утв. приказом Генерального прокурора РФ от 17 декабря 2007 г. N 200).
Как уже было сказано выше, основанием для проведения проверки являются сообщения о допущенных нарушениях, поступившие от СМИ, граждан, должностных лиц и т.д. Такие обращения по общему правилу (за рядом исключений) должны быть проверены в течение 30 дней, в необходимых случаях срок может быть продлен еще на 30 дней. То есть срок прокурорской проверки НКО — это срок, отведенный федеральным законом для рассмотрения обращения гражданина, должностного лица о фактах нарушения законов НКО.
Ознакомление с материалами проверки
Коротко и ясно об этом сказано в Приказе Генеральной Прокуратуры РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 — «Прокурорский надзор осуществлять гласно», то есть открыто.
Здесь следует заметить, что ч. 2 ст. 5 ФЗ РФ «О прокуратуре РФ» позволяла отказывать прокуратуре в ознакомлении с материалами проверки, но Постановлением Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 г. N 3-П она признана несоответствующей Конституции РФ «постольку, поскольку по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, он во всех случаях приводит к отказу органами прокуратуры в предоставлении гражданину для ознакомления материалов, непосредственно затрагивающих его права и свободы».
Иными словами, граждане и их объединения к коим относятся и НКО, вправе знакомится с материалами проверки, за исключением документов, обладающих особым статусом (например, гостайна).
Прокурорская проверка может не выявить нарушений в деятельности организаций.
В случае выявления нарушений прокурор вправе:
внести представление с требованием устранить нарушение;
внести предостережение о недопустимости нарушений;
В случае, если в ходе проверки прокурор выявит иные нарушения, не связанные с основаниями начала проверки и они будут содержать признаки административного правонарушения или преступления, то он будет действовать в рамках этих кодексов. Если такие нарушения отнесены к компетенции другого органа, например, налогового, то прокурор обязан передать материалы в такой орган.
Под прокурором в данном случае понимаются прокуроры и его заместители. Помощник прокурора вправе вынести только постановление о возбуждении дела об административном правонарушении. 9
Советы на все случаи жизни дать невозможно. Есть люди, не приемлющие никакого нарушения со стороны чиновника и готовые биться на смерть. А есть и готовые «подставить и вторую щеку».
Поэтому предлагаю различные варианты — на любой вкус.
Прокурор (его помощник) пришел в офис. Он обязан предъявить удостоверение и разъяснить предмет проверки. Разъяснение может быть и устным.
Совет 1: свяжитесь с юристом либо адвокатом и пригласите его для участия в процедуре проверки.
Совет 2: попросите предъявить документ и разъяснить предмет проверки, предъявить письменный документ, подтверждающий проведение проверки (поручение прокурора, жалобу и т.д.), в случае отказа письменно запросите этот документ со ссылкой на вышеупомянутое решение КС РФ.
Совет 3: обеспечьте видео- или аудиозапись процесса проверки в своем офисе.
Прокурор вправе требовать предъявления ему документов в соответствии с предметом проверки. Если он запрашивает документы, которые не относятся на ваш взгляд к сути проверки или его компетенции, то:
Вариант 1: предоставить эти документы и в последующем обжаловать 10 эти действия вышестоящему прокурору или в суд.
Вариант 2: отказать в предоставлении этих документов. После возбуждения дела об административном правонарушении (неисполнение законных требований прокурора) доказывать незаконность этих требований.
Совет 4: ни в коем случае насильственно не препятствовать получению документов прокурором, т.к. это может вылиться в возбуждение уголовного дела.
Прокурор просит предоставить «все документы за три года».
Вариант 1: предоставить эти документы, а потом думать о необходимости обжалования этого требования в суде.
Вариант 2: отказать и потребовать конкретизировать список запрашиваемых документов. Требования представителя власти должны быть понятны и исполнимы. В этом случае отказ с указанием причин оформить письменно и направить в прокуратуру, указав, что после конкретизации перечня документы будут предоставлены.
Прокурор просит открыть сейф, допустить к бухгалтерской электронной базе и предоставить доступ к финансовым документам, за сохранность которых по закону несут ответственность руководитель и бухгалтер организации, а их в это время в офисе нет.
Вариант 1: отказать в предоставлении документов, объяснив причину, взять обязательство предоставить эти документы после возвращения указанных лиц. Отказ лучше оформить письменно и вручить прокурору под роспись либо иным способом, позволяющим отследить получение прокурором этого документа. Это позволит избежать административной ответственности за неисполнение требований прокурора, так как в данном случае отсутствует вина (непредставление документов связано не с вашими действиями, а с объективными причинами)
Вариант 2: предоставить эти документы, с последующим обжалованием этих действий в суде.
Прокурор хочет опросить сотрудников организации.
Вариант 1: хотеть не вредно, но статью 51 Конституции РФ пока никто не отменял («Никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников»)
Вариант 2: дать объяснения.
Совет 5: перед дачей объяснений обязательно проконсультируйтесь с адвокатом, лучше объяснения давать в его присутствии.
Прокурор в ходе опроса задает вопросы, не относящиеся к предмету проверки.
Вариант 1: отвечать на них.
Вариант 2: отказаться отвечать на них, обязательно письменно отразив в этой части свои замечания в опросном листе.
Прокурор хочет забрать оригиналы документов из офиса
Совет 6: обязательно составить список передаваемых документов и передать их под роспись.
Прокурор требует предоставить ему копии документов в короткий неисполнимый срок (принести документы в прокуратуру или подготовить их к его приезду).
Совет 7: предоставить документы, которые успели фактически приготовить, в остальной части письменно уведомить об объективных причинах невозможности исполнить требование прокурора в полном объеме, указав срок, в который вы сможете уложиться.
Прокурор требует предоставить ему доступ с компьютерным базам
Вариант 1: предоставить такой доступ.
Вариант 2: отказать, указав, что такие полномочия ст. 22 ФЗ РФ «О прокуратуре РФ» не предусмотрены. Прокурор вправе требовать материалы и документы. Документы на электронных носителях могут быть распечатаны и переданы на бумажном носителе.
Прокурор, получив документы и обследовав помещение, исчез на месяц.
Вариант 1: ждать, когда он вам соизволит сообщить о результатах.
Вариант 2: обратиться письменно со ссылкой на Постановление КС РФ в прокуратуру с ходатайством об ознакомлении с материалами проверки и ее результатами.
Вы получили от прокурора представление, предостережение.
Вариант 1: если вы согласны с тем, что действительно в вашей работе были нарушения, необходимо устранить их и в месячный срок сообщить прокурору о результатах.
Вариант 2: если вы не согласны с актом прокурорского реагирования, необходимо обжаловать его в суд. Здесь необходимо иметь в виду, что действия и решения прокурора по такой проверке оспариваются в порядке ст. 254 ГПК РФ, такое заявление должно быть подано в течение 3-х месяцев с момента совершения действия или получения решения прокурора. Внесудебный порядок обжалования действий и решений нижестоящих прокуроров неэффективен, ожидая реакции вышестоящего прокурора, можно пропустить срок судебного обжалования.
Об авторе: Рамиль Ахметгалиев,
адвокат, правовой аналитик Межрегиональной правозащитной Ассоциации «Агора»
1 Постановление Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 г. N 3-П
2 В данном случае идет о прокурорской проверке, мной не затрагиваются вопросы реализации своих полномочий прокурором в рамках того или иного процесса, регламентированного специальными нормативными актами, например, УПК РФ, ГПК РФ, АПК РФ и т.д.
3 ч. 1 ст. 21 ФЗ РФ «О прокуратуре РФ»
4 ч. 2 ст. 21 ФЗ РФ «О прокуратуре»; п. 6 Приказа Генеральной Прокуратуры РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», ФЗ РФ «О порядке рассмотрения обращений граждан»
5 ч. 2 ст. 21 ФЗ «О прокуратуре РФ», ч. 3 ст. 8 ФЗ РФ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ»
6 Приказа Генеральной Прокуратуры РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»
7 ст. 54 ФЗ РФ «О прокуратуре РФ»
8 ФЗ РФ «О прокуратуре», ФЗ РФ «Об общественных объединениях», ФЗ РФ «О противодействии экстремистской деятельности».
Государственная прокуратура РФ – очень серьезный орган, который контролирует все другие надзорные организации и координирует их работу. На сайте генпрокуратуры находятся годичные графики плановых проверок предпринимателей всеми другими контролирующими органами. Именно с прокурором должны быть согласованы все остальные внеплановые проверки. Зато прокуратура, в свою очередь, уполномочена контролировать исполнение законов абсолютно в любой сфере. Вот почему прокурорская проверка – одно из самых ответственных испытаний для любого предприятия.
Впрочем, прокурор никогда не приходит просто так: для этого нужен веский повод, определенная негативная информация о бизнесе, для проверки которой и является представитель государственного органа.
Чем отличается прокурорская проверка от всех остальных? Какими рисками она может угрожать предпринимателю? Безграничны ли полномочия прокурора? Вся информация для предпринимателей – в этой статье.
Прокурорской проверке регламент не писан
Проверку прокуратуры можно назвать непредсказуемой и потому наиболее опасной для ИП. Причина кроется в том, что правовое регулирование для прокуратуры как надзорного органа фактически отсутствует. Более 10 лет назад (18.02.2000 г.) Конституционный суд РФ принял Постановление № 3-П, в котором отметил, что сроки и процедура прокурорских проверок законодательно не утверждены. Новых документов по этому поводу с тех пор не принималось. Поэтому остается руководствоваться косвенными правовыми актами:
Из этих документов следуют лишь 3 момента, касающиеся регламента проверки, которые прописаны четко и однозначно.
- Служащие прокуратуры при проведении проверки должны рассматривать только то, что касается подозреваемого ими правонарушения. В основную деятельность предприятия вмешиваться им не положено.
- Срок проверки не превышает 30 дней. Но не потому, что таково положение о сроках, а по причине того, что именно в месячный срок прокуратура должна дать заявителю ответ на обращение, послужившее поводом для этой проверки.
- Реакция прокурора в случае, если проверка установила нарушение, может быть выражена в следующих формах:
- постановление;
- протест;
- представление;
- предостережение.
Прокурорская проверка плановой не бывает
Догадаться о предстоящем посещении прокурора практически невозможно, поскольку такая проверка назначается по факту обращения. Пожаловаться на предпринимателя прокурору может:
- недовольный клиент;
- ваш контрагент;
- правоохранитель;
- любой бдительный гражданин.
ВАЖНО! Если предприниматель сомневается в законности прокурорской проверки, он может сделать письменный запрос в прокуратуру насчет ее оснований. Ему должны ответить, какой именно сигнал стал поводом для визита прокурора. Результаты проверки, проведенной безосновательно, предприниматель вправе обжаловать.
Повод для визита
- в экстремистской деятельности;
- в действиях, угрожающих безопасности государства;
- в нарушении миграционных законов и т.д.
Таким образом, прокуратура не может подменять своим контролем другие госорганы. Однако, поскольку в законе полномочия прокурора четко не ограничены, он может обратить внимание на любые нарушения законодательства – хотя бы для того, чтобы в результате передать их в соответствующее ведомство для последующего контроля и наложения наказания.
Можно ли воспользоваться жалобой в прокуратуру в личных целях?
- обращение в прокуратуру для заявителя бесплатно;
- гарантирована быстрая реакция (максимум в месяц);
- ответ прокурора должен быть обоснован, а значит, будет проведено серьезное разбирательство.
Если нарушение будет доказано, работники прокуратуры самостоятельно инициируют судебное разбирательство.
Полномочия прокуратуры непосредственно при проверке
Что может делать представитель прокуратуры, явившись к вам с проверкой?
- Предъявив свое удостоверение, он может свободно перемещаться по всей территории проверяемой организации, входя в любые помещения.
- Получить для изучения требуемые материалы и документы.
- Запрашивать документы для более глубокого изучения.
- Беседовать с ответственными лицами и специалистами по поводу предмета проверки.
- Вызывать нужных лиц для дачи объяснений.
ОБРАТИТЕ ВНИМАНИЕ! Прокурор обязан уважать банковскую, налоговую и другие охраняемые законом тайны.
Советы проверяемым
Кроме служебного удостоверения, никаких других документов проверяющий предъявлять не обязан. Разъяснение по поводу предмета проверки может быть дано им в устной форме.
Однако, предприниматель может запросить письменный документ, который вызвал проверку (жалобу, поручение от прокурора). Если такой документ показать ему отказываются, он может запросить его в прокуратуре письменно, сославшись на упоминавшееся выше постановление Конституционного Суда, в котором говорится, что прокурорская проверка должна быть гласной.
Не стоит препятствовать прокурору в осуществлении его требований, иначе можете попасть под уголовное преследование. Если вы считаете, что проверяющий интересуется тем, что не имеет отношения к предмету проверки, можно действовать одним из следующих способов:
- предъявить требуемые материалы, а затем обжаловать действия прокурора в суде;
- отказать в предъявлении, а когда прокуратурой будет возбуждено дело о препятствовании проверке, доказывать, что требования были незаконными, так как не относились к предмету проверки;
- прежде чем предъявлять или отказывать в материалах, попросить прокурора уточнить, какие материалы и на каких основаниях ему требуются, а одновременно с этим направить в прокуратуру письменное обоснование невыдачи материалов, отметив, что требования будут исполнены после их конкретизации.
Передавая прокурору оригиналы документов, составьте их реестр под подпись.
Любое неисполнение или частичное исполнения требований проверяющего обязательно оформляйте письменно – обосновывайте объективные причины и уточняйте, что выполните требования после их устранения.
Не лишней будет видеосъемка процесса проверки или ведение аудиозаписи.
Что в итоге?
Результаты проверки, в лучшем случае, выявят отсутствие нарушений, подозрения в которых стали поводом для визита. Но на практике такое случается нечасто. Предприниматель может получить от прокурора:
- представление с требованиями об устранении нарушений;
- предостережение (если есть подозрение, что правонарушение только готовится);
- инициацию судебного разбирательства (о приостановке деятельности или ликвидации);
- переадресацию к другому органу (если обнаруженные нарушения не в компетенции прокурора).
Форма составления этих документов не закреплена законодательно, прокурор может оформить результаты проверки в виде акта или простого письма.
ВАЖНО! Если предприниматель не согласен с реакцией прокурора, надо подать заявление в суд в течение 90 дней с даты получения решения (ст. 254 ГПК РФ). Внесудебные меры оспаривания действий прокуратуры неэффективны: можно пропустить сроки обращения в суд, ожидая решения вышестоящих органов прокуратуры.
Источники:
http://hro.org/node/9111
http://assistentus.ru/proverki/prokuratura/