Вступивший в силу с 1 июля 2002 г. КоАП РФ — долгожданный законодательный акт, который в целом вписывается в проводимую в стране судебно-правовую реформу. Тем неожиданнее на фоне непрекращающихся дискуссий о роли и месте прокуратуры в современном государственно-правовом механизме выглядит допускаемое Кодексом расширение рамок применения прокурорами такого средства прокурорского реагирования, как вынесение постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении.
КоАП РФ фактически вывел из правового поля п. 1 ст. 25 Закона о прокуратуре, которым прокурор наделен полномочиями возбуждать производство по делу об административном правонарушении только в отношении должностных лиц. Дело в том, что ст. 28.4 КоАП РФ, т.е. норма специальная, принятая значительно позже ст. 25 Закона о прокуратуре, позволяет прокурору выносить постановление по любому выявленному в ходе надзорной проверки факту административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена Кодексом либо законом соответствующего субъекта Федерации. При этом Кодекс не ограничивает прокурора и кругом привлекаемых к ответственности лиц, т.е. процедура административного преследования может быть инициирована прокурором не только в отношении должностных лиц (перечень которых в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ значительно шире, чем в ст. 21 Закона о прокуратуре), но и граждан и юридических лиц.
В то же время согласно ч. 1 ст. 28.4 Кодекса прокурор специально уполномочен возбуждать производство по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 5.1, 5.7, 5.21, 5.23 — 5.25, 5.45, 5.48, 5.52, 7.24, 12.35, 12.36, 13.11, 13.14, ч. ч. 1 и 2 ст. 14.25, ст. 15.10, ч. 3 ст. 19.4, ст. ст. 19.9 и 20.26 КоАП РФ. В нашу задачу не входит анализ содержания диспозиций перечисленных статей. Вместе с тем на одно обстоятельство необходимо обратить внимание.
Прокурор в силу своего статуса представителя надзорного органа, не относящегося к исполнительной ветви власти, не должен являться активным участником процесса привлечения виновных к административной ответственности. То есть возможность возбуждения им производства по делу об административном правонарушении должна рассматриваться как применение полномочий компенсационного характера, когда должностное лицо соответствующего органа административной юрисдикции по тем или иным причинам не может инициировать процедуру административного преследования. В этой связи недостаточно продуманной представляется позиция законодателя, который в шестнадцати из восемнадцати перечисленных выше статей оставил прокурора один на один с правонарушителями, фактически приравняв его к должностному лицу органа административной юрисдикции, уполномоченному составлять протоколы. Едва ли можно всерьез оправдывать такой выбор необходимостью укрепления позиции прокуратуры как правозащитного органа, поскольку за прокурором «закреплено» лишь восемь из сорока статей, объединяемых гл. 5 «Административные правонарушения, посягающие на права граждан».
Сказанное позволяет сделать следующие выводы.
Во-первых, прокурор при выявлении в ходе проверки деяния, наказуемого в соответствии со статьей Особенной части КоАП РФ либо законом об административной ответственности за нарушение отдельных видов законодательства субъекта Федерации, в котором он осуществляет свою деятельность, вправе вынести постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении в отношении любого лица.
Во-вторых, ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ необходимо изменить, изъяв из нее упоминание о тех самых восемнадцати статьях, и ограничиться лаконичной формулировкой о том, что «при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор вправе возбудить производство по делу о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена настоящим Кодексом или законом соответствующего субъекта Российской Федерации».
В-третьих, вне всякого сомнения, по названным восемнадцати статьям необходимо возложить обязанность составлять протоколы по фактам совершения соответствующих правонарушений на должностных лиц органов административной юрисдикции, для чего следует внести изменения и дополнения в ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ.
При вынесении постановления прокурору необходимо руководствоваться требованиями ст. 4.5 КоАП РФ о давности привлечения к административной ответственности. В Кодексе сохранен общий двухмесячный срок для привлечения лица к административной ответственности со дня совершения правонарушения либо со дня его обнаружения при длящемся характере деяния.
В то же время за нарушение законодательства Российской Федерации о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне Российской Федерации, таможенного, антимонопольного, валютного законодательства Российской Федерации, законодательства Российской Федерации об охране окружающей природной среды, об использовании атомной энергии, о налогах и сборах, о защите прав потребителей, о рекламе давность привлечения к административной ответственности составляет один год. Этот срок может быть применен только в отношении деяний, ответственность за которые предусмотрена исключительно Кодексом.
Однако если в отношении основной группы таких нарушений вопрос об их квалификации можно решить достаточно легко, применительно к нарушениям, например, законодательства об охране окружающей среды требуются пояснения. Дело в том, что гл. 8 КоАП РФ устанавливает ответственность за административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования. В чистом виде отделить природопользование от охраны окружающей природной среды невозможно. Не случайно в одобренном Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. N 511 Классификаторе правовых актов рассматриваемая отрасль законодательства приведена в разделе «Природные ресурсы и охрана окружающей природной среды».
Привлечение лица к ответственности в течение одного года возможно и в случае, если за совершенное деяние может быть наложено взыскание в виде дисквалификации. Аналогичные сроки применяются в случае отказа в возбуждении уголовного дела или прекращения уголовного дела, но при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения, соответственно со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела или о его прекращении.
Поскольку указанные сроки давности привлечения лица к административной ответственности относятся к моменту вынесения постановления по делу об административном правонарушении, т.е. завершающего производство документа, прокурор должен реально оценивать возможность соответствующего органа, должностного лица или судьи рассмотреть дело в установленный ст. 29.6 КоАП срок, который в большинстве случаев составляет пятнадцать дней.
Немаловажный момент при привлечении виновных к ответственности по инициативе прокурора — соблюдение срока вынесения им постановления. Часть 1 ст. 28.5 Кодекса устанавливает, что протокол (а равно и постановление прокурора) составляется немедленно после выявления административного правонарушения. Вместе с тем ч. 2 этой же статьи допускает, что в случае, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении (равно как и постановление прокурора) составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения.
Представляется, что прокурору нет необходимости связывать себя требованиями о немедленном вынесении постановления, тем более что Кодекс не требует документально закреплять причины продления срока вынесения постановления до двух дней. Это время как раз потребуется для составления грамотного и мотивированного документа, учитывая то обстоятельство, что сами правонарушения вскрываются, как правило, не прокурорами и их заместителями, а подчиненными им оперативными работниками.
Часть 3 ст. 28.5 КоАП устанавливает, что в случае проведения административного расследования протокол об административном правонарушении составляется по окончании расследования в сроки, предусмотренные ст. 28.7 Кодекса. Постараемся определить, насколько это правило соотносится с возможностью прокурора реагировать на выявленные административные правонарушения.
Действительно, ст. 28.7 КоАП введен в практику такой правовой институт в механизме производства по делу об административном правонарушении, как административное расследование, которого в КоАП РСФСР не было. Его применение обусловлено необходимостью осуществления экспертиз или иных процессуальных действий, требующих значительных временных затрат, в случаях выявления административных правонарушений в области антимонопольного законодательства, законодательства о рекламе, валютного законодательства, законодательства о защите прав потребителей, в области налогов и сборов, таможенного дела, охраны окружающей среды, производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, пожарной безопасности, дорожного движения и на транспорте. Этот перечень закреплен в ч. 1 ст. 28.7 КоАП и является исчерпывающим. Поскольку он не корреспондирует только законодательству Российской Федерации, как это имеет место в упомянутой выше ст. 4.5 Кодекса, можно утверждать, что в случае совершения административного правонарушения, скажем, в области охраны окружающей среды, ответственность за которое установлена законом субъекта Федерации, назначение административного расследования будет правомерным.
Согласно ч. 2 ст. 28.7 КоАП решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования принимается должностным лицом, уполномоченным составлять протокол об административных правонарушениях, в виде определения, а прокурором — в виде постановления немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения.
Анализ приведенной и последующих норм позволяет говорить о том, что предпринята попытка наделить органы прокуратуры несвойственными им функциями без установления четкого алгоритма действий прокурора.
Во-первых, о каком постановлении прокурора идет речь в рассмотренной выше норме? Если о постановлении о возбуждении производства по делу об административном правонарушении, то оно выполняет роль аналога протокола об административном правонарушении, а здесь говорится об определении, выносимом должностным лицом соответствующего органа административной юрисдикции.
Во-вторых, согласно ч. 5 ст. 28.7 КоАП при установленном общем сроке проведения административного расследования в один месяц допускается в исключительных случаях продление этого срока по письменному ходатайству должностного лица, в производстве которого находится дело, еще на один месяц, а по делам о нарушении таможенных правил начальником вышестоящего таможенного органа — на срок до шести месяцев. Но, основываясь на полномочиях прокурора, закрепленных в ст. 25.11 Кодекса, в сопоставлении с другими статьями, приходим к выводу, что дело не может находиться в производстве у прокурора, поскольку он не является уполномоченным на то должностным лицом. Кроме того, кто должен продлевать срок административного расследования прокурору?
В-третьих, в соответствии с ч. 6 ст. 28.7 КоАП по окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении. То есть если предположить, что прокурор, несмотря на имеющую место несогласованность норм Кодекса, довел административное расследование до конца, ему предлагается либо повторно выносить постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении (тогда не ясно, какое же постановление им было вынесено до этого), либо вынести постановление о прекращении дела об административном правонарушении, чего он не может делать, поскольку не наделен такими полномочиями.
Таким образом, анализ ст. 28.7 КоАП позволяет сделать вывод о том, что законодателю необходимо исключить прокурора из числа субъектов, наделенных правом инициировать административное расследование. В случаях, когда по мнению прокурора может или должно проводиться административное расследование, следует, не вынося постановления о возбуждении производства об административном правонарушении, незамедлительно передать сообщение о правонарушении вместе с материалами проверки в орган или должностному лицу, которые вправе рассматривать дела об административных правонарушениях.
Статья 28.8 КоАП устанавливает, что постановление прокурора о возбуждении производства по делу об административном правонарушении направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении, в течение суток с момента его вынесения. При этом в случае, если Кодексом за совершение правонарушения предусмотрен административный арест, постановление передается на рассмотрение судье немедленно.
Еще одна проблема, связанная с реализацией прокурором полномочий по вынесению постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении, возникла в связи с вступлением в силу с 1 сентября 2002 г. АПК РФ. Анализ гл. 25 АПК в совокупности со ст. 52 этого Кодекса позволяет говорить о несоответствии арбитражного процессуального законодательства нормам КоАП РФ, когда прокурор, наделенный полномочиями выносить постановления о возбуждении производства об административном правонарушении в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (причем по ст. ст. 7.24 и 15.10 КоАП РФ это вправе делать исключительно он), лишен возможности направить свое постановление в арбитражный суд для рассмотрения по существу, а также не может принимать участие в таком рассмотрении.
До внесения соответствующих изменений и дополнений представляется единственно возможным направление прокурором материалов по факту выявленных нарушений законов в орган административной юрисдикции, должностные лица которого уполномочены в соответствии со ст. 28.3 КоАП составлять протоколы о таких административных правонарушениях. При этом упомянутые две статьи КоАП, «подведомственные» прокурору, заведомо остаются нерабочими применительно к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям.
Вынесение прокурором постановлений
В тех случаях, когда возникает необходимость привлечения виновных лиц за нарушения законов к административной ответственности, и решение об этом не было принято соответствующим контролирующим органом, прокурор выносит мотивированное постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении. Такое постановление может выноситься как в отношении должностных лиц, так и в отношении граждан и юридических лиц, если они являются субъектами выявленного прокурором в ходе проверки правонарушения.
Постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении имеет определенное целевое назначение — поставить перед компетентным органом вопрос о привлечении виновного в нарушении закона лица или нескольких лиц к административной ответственности. Тем самым прокурор привлекает внимание соответствующего органа или должностного лица к допущенному нарушению закона, степени общественной опасности нарушения и к необходимости привлечения к административной ответственности виновного в целях пресечения и предупреждения в будущем противоправных действий.
Постановление прокурора о возбуждении производства по делу об административном правонарушении рассматривается в сроки, установленные КоАП РФ для конкретных составов административных правонарушений.
В случаях обнаружения в ходе осуществления прокурорского надзора за исполнением законов признаков преступления, предусмотренного УК РФ, прокурор выносит постановление о возбуждении уголовного дела, которое оформляется по правилам, установленным УПК РФ.
При обнаружении в ходе проверок лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию или аресту несудебными органами, прокурор принимает незамедлительные меры к их освобождению путем вынесения мотивированного постановления об освобождении из-под стражи лица, арестованного в административном порядке.
Военные прокуроры в случаях выявления военнослужащих, незаконно содержащихся на гауптвахтах, которые были арестованы в дисциплинарном порядке, принимают незамедлительные меры к их освобождению, вынося мотивированное постановление об освобождении из-под стражи военнослужащего, незаконно содержащегося на гауптвахте.
Принятие прокурором мер к возмещению материального ущерба (вреда), причиненного правонарушениями. В этих целях прокуроры нередко в представлениях об устранении нарушений закона ставят вопрос о привлечении к материальной ответственности работников, виновными действиями которых причинен ущерб государственным, и муниципальным предприятиям. Прокуроры требуют также в устной или письменной формах, в том числе и путем постановки соответствующего вопроса в представлениях, чтобы государственные органы, и в первую очередь органы контроля, предъявляли иски в суды и арбитражные суды, включая и регрессные иски о взыскании материального ущерба, причиненного нарушениями законов. Установив, что руководители государственных органов не принимают меры к возмещению материального ущерба, прокурор остро реагирует на это, вплоть до постановки вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности соответствующих должностных лиц, не выполняющих требований закона.
Прокуроры вправе предъявить иски в суды и арбитражные суды в пользу как юридических, так и физических лиц, понесших материальный ущерб в результате совершенных правонарушений. Направляемые прокурорами в судебные органы иски должны быть мотивированными, содержать ссылки на нормы материального и процессуального права и доказательства, подтверждающие заявленные требования. Форма и содержание этих документов должны соответствовать требованиям, предусмотренным гражданско-процессуальным и арбитражно-процессуальным кодексами.
65. Постановление прокурора
Одно из средств прокурорского реагирования – вынесение постановления. Постановления прокурора бывают двух видов: о возбуждении уголовного дела и о возбуждении производства об административном правонарушении. Наиболее принципиальным требованием к этим актам прокурорского реагирования является необходимость их мотивированности: прокурор может выносить постановление только в том случае, когда он твердо убежден в наличии признаков преступления или административного правонарушения.
1. Постановление о возбуждении уголовного дела. Порядок вынесения поста новления о возбуждении уголовного дела, его основания и поводы предусмотрены уголовно-процессуальным законодательством. Для вынесения постановления необходимо наличие в выявленном правонарушении признаков преступления. Под таковыми понимаются (в соответствии с УПК):
– высокая степень общественной опасности;
В постановлении прокурора о возбуждении уголовного дела должны содержаться повод и основание к возбуждению дела, с указанием статьи УПК, по признакам которой возбуждается дело, направление для производства дальнейшего расследования – следователю или органу дознания. (В определенных исключительных случаев прокурор не указывает дальнейшего направления дела, а принимает его к своему производству.)
2. Постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Выносится прокурором после того как при осуществлении надзора он вы явил факт нарушения закона, обладающего признаками административного нарушения. В постановлении о возбуждении дела содержатся сведения о времени, месте свершения, содержании правонарушения, нормативном акте, который регулирует ответственность за данное правонарушение. Приложением к постановлению могут являться материалы и документы, подтверждающие правонарушение и виновность совершившего его лица.
Постановление подписывается как прокурором, так и совершившим правонарушение лицом, после чего направляется для дальнейшего рассмотрения органу или должностному лицу, имеющему соответствующие полномочия.
Источники:
http://isfic.info/prokuror/shant34.htm
http://law.wikireading.ru/5202