Абдул-Кадыров Шарпудди Муайдович, прокурор Чеченской Республики.
Халиулин Александр Германович, доктор юридических наук, профессор.
Авторы статьи разъясняют понятия «прокурор» и «вышестоящий прокурор» в досудебном производстве по уголовным делам.
Ключевые слова: прокурор, вышестоящий прокурор, досудебное производство, разъяснение.
The notion of the «public prosecutor» and «senior public prosecutor» in pre-trial criminal proceedings
S.M. Abdul-Kadyrov, A.G. Khaliulin
The authors of the article explain the notion of the «public prosecutor» and «senior public prosecutor» in pre-trial criminal proceedings.
Key words: public prosecutor, senior public prosecutor, pre-trial proceedings, explanation.
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в большинстве случаев не уточняет, какие именно прокуроры обладают тем или иным объемом полномочий. Даже при разъяснении в п. 31 ст. 5 УПК понятия «прокурор» законодатель первоначально ограничился тем, что это — Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры, их заместители и помощники, участвующие в уголовном судопроизводстве.
Федеральным законом от 29 мая 2002 г. в указанный пункт внесено дополнение, что это названные прокуроры, их заместители и помощники, «наделенные соответствующими полномочиями Федеральным законом о прокуратуре». Как видно из содержания п. 31 ст. 5 УПК и в этом варианте, в нем не упоминались прокуроры и старшие прокуроры отделов и управлений прокуратур. Наконец, в настоящее время п. 31 ст. 5 УПК действует в редакции Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 92-ФЗ, где указывается, что «прокурор — Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры, их заместители и иные должностные лица органов прокуратуры, участвующие в уголовном судопроизводстве и наделенные соответствующими полномочиями Федеральным законом о прокуратуре». Заметим, что Закон о прокуратуре (ст. ст. 30, 35) там, где идет речь о полномочиях прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, а также при участии в рассмотрении дел судами, отсылает к процессуальному законодательству.
Несколько по-иному давалось разъяснение понятия «прокурор» в Уголовно-процессуальном кодексе РСФСР (п. 6 ст. 34): «Прокурор — Генеральный прокурор СССР, Прокурор РСФСР, прокуроры автономных республик, краев, областей, прокуроры городов, действующие на правах прокуроров областей, прокуроры автономных областей, автономных округов, районные и городские прокуроры, военные, транспортные и другие прокуроры, приравненные к прокурорам областей, районным или городским прокурорам, их заместители и помощники, прокуроры отделов и управлений прокуратур, действующие в пределах своей компетенции». В ч. 4 ст. 96 УПК РСФСР приводился исчерпывающий перечень прокуроров, которые вправе давать санкции на арест. В ст. ст. 214 — 217 УПК РСФСР, где шла речь о действиях и решениях прокурора по делу, поступившему с обвинительным заключением, говорилось о том, что эти полномочия осуществляют прокурор или его заместитель.
Поскольку в большинстве норм УПК РФ, содержащих понятие «прокурор» или «вышестоящий прокурор», нет дополнительных разъяснений, необходимо руководствоваться, во-первых, ч. 5 ст. 37 УПК. В ней сказано, что «полномочия прокурора, предусмотренные настоящей статьей, осуществляются прокурорами района, города, их заместителями, приравненными к ним прокурорами и вышестоящими прокурорами». Из содержания этой нормы усматривается, что прокуроры района, города и их заместители являются прокурорами одного звена. Иначе говоря, прокуроры района и города не являются вышестоящими для их заместителей, что на практике истолковывается далеко не так однозначно. Имеющаяся неопределенность в самой норме может быть использована стороной защиты для обжалования действий прокурора района (города) в части отмены ими незаконных решений своих заместителей. При этом следует иметь в виду, что под вышестоящими по отношению к прокурорам районов и городов прокурорами подразумеваются не только прокуроры субъектов Федерации, но и их заместители, а также Генеральный прокурор РФ и его заместители. Речь идет о властно-распорядительных полномочиях прокурора в досудебном производстве, указанных в ч. 2 ст. 37 ПК. Хотя и здесь есть некоторая неопределенность, обусловленная отсутствием четких законодательных критериев отнесения прокурора к вышестоящему. В частности, неоднозначно решается в УПК вопрос отнесения прокурора субъекта Федерации к вышестоящему по отношению к своему заместителю. Вместе с тем если за основу брать объем полномочий, то этот вопрос не вызывает каких-либо сомнений. Уголовно-процессуальный кодекс РФ в нескольких местах упоминает прокурора субъекта как лицо, наделенное исключительными процессуальными полномочиями по отношению к нижестоящим прокурорам. Прежде всего речь идет о даче согласия прокурором субъекта РФ дознавателю на возбуждение ходатайств перед судом о продлении срока содержания под стражей до 12 месяцев (ч. 2 ст. 109 УПК) и продлении срока дознания до 12 месяцев (ч. 5 ст. 223 УПК). Ни в одной из этих норм заместитель прокурора субъекта не указан как лицо, имеющее те же полномочия. Что же касается полномочий прокурора в судебном производстве, то они изложены в иных статьях УПК (ст. ст. 246, 389.1 и др.) и осуществляются также и иными должностными лицами органов прокуратуры, в том числе старшими помощниками и помощниками прокуроров, старшими прокурорами и прокурорами отделов и управлений.
В практике применения ч. 2 ст. 37 УПК сложилось правило, согласно которому указанными в ней властно-распорядительными полномочиями как вышестоящие пользуются любые прокуроры, занимающие более высокую должность, чем прокуроры районов, городов и их заместители. Например, постановление заместителя прокурора района вправе отменить прокурор района, а его постановление — прокурор или заместитель прокурора субъекта Федерации. Но если заместитель прокурора района исполнял обязанности прокурора и выносил постановление в этом качестве, то его постановление прокурор района отменить не вправе. Такое решение вправе принять только прокурор субъекта Федерации или его заместитель.
Не разграничены полномочия прокуроров и вышестоящих прокуроров и в ч. 6 ст. 37 УПК, регламентирующей действия прокурора в случае несогласия руководителя следственного органа или следователя с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия. В ч. 6 ст. 37 УПК сказано, что в этом случае прокурор вправе обратиться с требованием об устранении указанных нарушений к руководителю вышестоящего следственного органа. Из этого положения можно было бы сделать вывод, что к вышестоящему руководителю следственного органа вправе обратиться тот же прокурор (в том числе прокурор района, города или его заместитель), чье требование отклонено. Однако п. 1.8 Приказа Генерального прокурора от 2 июня 2011 г. N 162 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» указывает, что прокурор при наличии оснований проект требования руководителю вышестоящего следственного органа с приложением подтверждающих его обоснованность материалов представляет вышестоящему прокурору. И в этом случае вышестоящим прокурором по отношению к заместителю прокурора района будет не прокурор района, а прокурор субъекта Федерации или его заместитель, которые вправе внести требование руководителю следственного органа по субъекту Федерации. Это обусловлено трехзвенным построением как системы органов прокуратуры, так и следственных органов. Требование Председателю Следственного комитета РФ или руководителю следственного органа федерального органа исполнительной власти будет внесено, соответственно, заместителем Генерального прокурора РФ.
Некоторые вопросы о понятиях «прокурор» и «вышестоящий прокурор» возникают при применении норм, содержащихся в ст. 221 УПК. Так, в п. 3 ч. 1 ст. 221 УПК закреплено полномочие прокурора направить уголовное дело вышестоящему прокурору для утверждения обвинительного заключения, если оно подсудно вышестоящему суду. Понятно, что и в этом случае вышестоящим будет прокурор субъекта Федерации, так как именно он (или его заместитель) вправе направить дело в верховный суд республики, краевой, областной или равный ему суд. При этом произвольно толкуется практиками ч. 1.1 ст. 221 УПК, которая гласит, что в случае сложности или большого объема уголовного дела десятидневный срок, установленный для рассмотрения уголовного дела, поступившего с обвинительным заключением, может быть продлен по мотивированному ходатайству прокурора вышестоящим прокурором до 30 суток. Представляется неверным мнение о том, что это полномочие может быть во всех случаях реализовано прокурором района (города) по мотивированному постановлению его заместителя. Если уголовное дело подсудно верховному суду республики, краевому, областному или равному ему суду, то вышестоящим будет являться прокурор субъекта Федерации и его заместитель.
Такие же вопросы возникают при применении ч. 2.1 ст. 221 УПК, в соответствии с которой прокурор возбуждает перед судом ходатайство о продлении срока домашнего ареста или срока содержания под стражей. Этих вопросов нет, если речь идет о деле районной подсудности и срок домашнего ареста или срок содержания под стражей вправе продлить в соответствии с ч. 2 ст. 109 УПК судья районного суда. Но может возникнуть ситуация, когда по уголовному делу районной подсудности, поступившему к прокурору района для утверждения обвинительного заключения, срок домашнего ареста или срок содержания обвиняемых под стражей необходимо продлить свыше 12 месяцев, что в соответствии с ч. 3 ст. 109 УПК относится к компетенции верховного суда республики, краевого, областного или равного ему суда. Такие случаи в практике встречаются еще чаще после введения в действие с 1 августа 2013 г. Федерального закона от 23 июля 2013 г. N 217-ФЗ, которым в подсудность районных судов переданы некоторые уголовные дела об особо тяжких преступлениях. Так как ч. 2.1 ст. 221 УПК указывает, что с ходатайством обращается прокурор, и не уточняет, прокурор какого уровня обладает таким правом, есть все основания считать правильным обращение в верховный суд республики, краевой, областной или равный ему суд прокурора района или его заместителя. Так, Иркутский областной суд при поступлении ходатайства посчитал обращение прокурора района правомерным, поскольку закон не требует в этом случае обращения с ходатайством прокурора субъекта Федерации или иного вышестоящего прокурора.
Несколько иначе, на наш взгляд, обстоит дело в тех случаях, когда к прокурору района поступает уголовное дело республиканской, краевой, областной подсудности. В этой ситуации прокурор района не вправе направить такое дело в суд, он вправе лишь направить его вышестоящему прокурору для утверждения обвинительного заключения. Часть 2.1 ст. 221 говорит о том, что прокурор возбуждает ходатайство о продлении срока домашнего ареста или срока содержания обвиняемого под стражей, установив, что к моменту направления уголовного дела в суд этот срок окажется недостаточным для выполнения требований, предусмотренных ч. 3 ст. 227 УПК. Таким образом, недостаточность этого срока определяется на момент направления уголовного дела в суд, и возбудить перед судом ходатайство о продлении срока содержания под стражей вправе тот прокурор, который направляет уголовное дело в суд. Поэтому по уголовным делам, подсудным верховному суду республики, краевому, областному или равному ему суду, с ходатайством о продлении срока домашнего ареста или срока содержания обвиняемого под стражей вправе обратиться соответственно прокурор субъекта Федерации или его заместитель. Вместе с тем, чтобы таких исключительных ситуаций не возникало, должен быть обеспечен эффективный прокурорский надзор за соблюдением требований закона о сроках домашнего ареста и содержания под стражей в ходе предварительного следствия, на что ориентирует и упомянутый Приказ Генерального прокурора от 2 июня 2011 г. N 162.
Подобные вопросы возникали и в практике применения ч. 4 ст. 221 УПК. Здесь указано, что постановление прокурора о возвращении уголовного дела следователю для производства дополнительного следствия может быть обжаловано им с согласия руководителя следственного органа вышестоящему прокурору, а при несогласии с его решением — Генеральному прокурору РФ. Кому в таком случае следователь с согласия руководителя следственного органа обжалует постановление заместителя прокурора района о возвращении уголовного дела следователю для производства дополнительного следствия — прокурору района или прокурору субъекта Федерации? Казалось бы, прокурор района является вышестоящим прокурором по отношению к своему заместителю и он вправе отменить любое его постановление, являющееся постановлением нижестоящего прокурора. В то же время необходимо учитывать, как сконструирована ч. 4 ст. 221 УПК. В ней говорится об обращении к Генеральному прокурору РФ в случае несогласия следователя с решением вышестоящего прокурора. В силу опять же трехзвенного построения системы органов прокуратуры Генеральному прокурору РФ обжалуются решения прокуроров субъектов Федерации, а не решения прокуроров городов и районов. Поэтому решение прокурора района, города или его заместителя о возвращении уголовного дела следователю для производства дополнительного следствия обжалуется следователем с согласия руководителя следственного органа прокурору субъекта Федерации, а его решение — Генеральному прокурору РФ. По поручению Генерального прокурора РФ и в соответствии с распределением обязанностей решения по таким обращениям вправе принимать заместитель Генерального прокурора РФ.
Указанные спорные вопросы и пути их разрешения были изложены в информационных письмах Генеральной прокуратуры РФ, в направленных в прокуратуры ответах на вопросы. Вместе с тем с целью достижения правовой определенности считаем необходимым более четко закрепить полномочия прокуроров различных уровней непосредственно в уголовно-процессуальном законодательстве.
Источники: