Кто проверяет работу прокуратуры и следственного комитета

До 2011 года Следственный комитет входил в Прокуратуру РФ. 15 января 2011 года произошло разделение. Ниже рассмотрены основные направления деятельности двух структур. В чем заключаются различия в их функционале? Кто из них главнее и находится ли другой в подчинении?

В чем основное отличие?

Для понятия главных различий, необходимо разобраться с определениями.

Прокуратура – система органов, осуществляющих надзор за выполнением действующих законов, соблюдением прав и свободы граждан страны.

Кроме того, она представляет сторону обвинения в уголовном судопроизводстве.

Следственный комитет – государственный орган, занимающийся расследованием тяжких преступлений и обладающий иными полномочиями в уголовном судопроизводстве.

Таким образом, становится понятно, что эти две государственные структуры осуществляют разные функции: защита прав граждан – задача прокурора, расследование преступлений – СК. Точкой соприкосновения является уголовное судопроизводство. Однако, и здесь их задачи не пересекаются.

Что такое прокуратура?

Прокуратура РФ – система органов, задача которых в осуществлении надзора за соблюдением прав, прописанных в Конституции, и исполнении законов. В ее обязанности входят и иные функции, установленные ФЗ “О Прокуратуре Российской Федерации”. Этот законодательный акт регулирует порядок организации, полномочия и деятельность данной государственной структуры.

Орган относится к военизированным организациям. Это означает, что его служащие имеют право приобретать и носить боевое оружие . Служащие могут проходить военную, правоохранительную и гражданскую государственную службу. Это независимая структура, она не принадлежит ни к одной из ветвей власти (законодательной, исполнительной, судебной)

Согласно ст.1 ФЗ “О Прокуратуре РФ”, основная ее задача – надзор за соблюдением действующего законодательства. При этом, данный закон предусматривает и другие направления деятельности. К ним относятся:

• представление стороны обвинения в уголовном судопроизводстве;
• осуществление уголовного преследования за совершенное преступление;
• работа с обращениями и заявлениями граждан.

Прокуратура представляет собой централизованную систему учреждений, в подчинение которых входят нижестоящие прокуроры. Общее руководство системой осуществляет Генеральный прокурор Российской Федерации.

В состав входят:

1. Генеральная прокуратура РФ;
2. учебные организации;
3. прокуратуры субъектов РФ, городов и районов;
4. Военная прокуратура РФ;
5. специализированные подразделения;
6. редакции печатных изданий.

Основная функция – осуществление надзора. В рамках своих полномочий, она осуществляет надзор за:

• за соблюдением и исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, органами власти субъектов РФ, местного самоуправления, военного управления, контроля, а также, должностными лицами. Контролирует соответствие действующим законом, правовых актов, издаваемых этими органами власти;
• за соблюдением законов органами, занимающимися оперативным розыском, дознанием и реализацией мер принудительного характера;
• соблюдением законодательства судебными приставами;
• соблюдением законодательства органами и учреждениями, выполняющими функции по исполнению наказаний, содержанию заключенных и задержанных.

Помимо надзора, она осуществляет и другие функции:

1. координация работы правоохранительных органов в сфере борьбы с преступностью;
2. сотрудничество с международными организациями;
3. выпуск специализированных изданий;
4. участие в судебных процессах по уголовным делам;
5. вынесение решений по противоречащим закону судебным решениям;
6. участие в правотворческой деятельности;
7. рассмотрение жалоб и обращений от граждан.

Что такое Следственный комитет?

Следственный комитет РФ (СК) – федеральный государственный орган, в задачи которого входит осуществление уголовного судопроизводства и иные задачи.

СК образован от Следственного комитета при Прокуратуре РФ, отделился он 15 января 2011 года.

Относится к военизированным организациям, его служащие имеют право приобретать боевое оружие.

Наделен правом производства предварительного расследования, осуществляемого в форме предварительного следования.

В СК предусмотрены три вида службы: военная, правоохранительная и гражданская. Руководство деятельностью органа осуществляет Президент РФ.

Следственный комитет осуществляет следующую деятельность:

• проводит проверку сообщений о преступлениях, осуществляет предварительное расследование, криминалистическую и судебную экспертизу;
• ведет работу по обобщению практики применения законодательства в Российской Федерации;
• ведет разработку и представление законодательных актов, по которым требуется решение Президента РФ и Правительства РФ;
• выполняет поручения Президента РФ по проведению правовой экспертизы проектов законодательных актов;
• принимает нормативные акты, относящиеся к своей сфере деятельности;
• взаимодействует с международными организациями и органами других государств;
• взаимодействует со СМИ;
• образует и проводит экспертные советы и комиссии;
• ведет работу по работе с обращениями граждан;
• осуществляет представление в суде интересов СК;
• участвует в формировании федерального бюджета.

Система Следственного комитета включает в себя:

• центральный аппарат, состоящий из:

1. главных управлений и управлений;
2. отделов;
3. отделений.

• главные следственные управления и следственные управления субъектов РФ, а также приравненные к ним отделы;
• межрайонные следственные отделы, следственные отделы, отделения районов и городов.

На СК Российской Федерации возложены следующие функции:

1. доследственная проверка по сообщениям о преступлениях;
2. проведение предварительного следствия;
3. криминалистическое сопровождение расследования преступления;
4. судебно-экспертная функция;
5. процессуальный контроль и проверка работы следственных органов;
6. другие функции, осуществляемые в рамках законодательства.

Какая из этих структур считается главнее?

Сравнение этих двух организаций – некорректно, так как они выполняют разные функции.

Точка их соприкосновения – прокурорский надзор за следствием. Согласно ст. 124 УПК РФ, все жалобы на действие следователя рассматриваются прокурором.

Он также подписывает обвинительное заключение при направлении дела в суд и поддерживает государственное обвинение.

Поэтому, формально, прокуратура может оказать влияние и усложнить работу следственно комитета.

СК РФ и Прокуратура России – независимые друг от друга государственные органы. Однако, деятельность этих организаций пересекается в вопросах, касающихся уголовного преследования и обвинения. Поэтому, полностью выделить деятельность следственного комитета из органов прокуратуры – затруднительно.

Горюнов В., помощник прокурора Центрального района г. Читы, кандидат юридических наук.

Обособление следственного аппарата органов прокуратуры, произошедшее в связи с вступлением в силу Федерального закона от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», вызвало необходимость разработки новых подходов к осуществлению прокурорского надзора за деятельностью органов предварительного следствия, в том числе и органов Следственного комитета при прокуратуре РФ.

Закон о прокуратуре не определяет полномочий прокурора по надзору за следствием, а содержит только ссылку на то, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством РФ и другими федеральными законами. Поскольку о каких-либо других федеральных законах в данном случае говорить не приходится, обратим основное внимание на положения УПК РФ.

Напомним, что до 7 сентября 2007 г. согласно ранее действовавшей редакции ст. 37 УПК прокурор вправе был как сам осуществлять предварительное следствие, так и давать соответствующие указания следователю. В рамках прокурорской системы это означало фактически ведомственный контроль за следствием, поскольку прокурор был вправе отменить любое постановление следователя прокуратуры (впрочем, как и иного другого органа предварительного следствия), которое он счел незаконным и необоснованным. Однако нынешние полномочия прокурора позволяют говорить уже не о контроле, а о внешнем (надведомственном) надзоре, поскольку Следственный комитет, исходя из его правового статуса, является самостоятельным ведомством. В свою очередь, надзор, как известно, включает в себя гораздо меньший объем полномочий, чем контроль, и не дает возможности надзирающему отменять какие-либо решения поднадзорного.

В то же время в некоторых случаях и после вступления в силу ФЗ от 5 июня 2007 г. прокурор осуществляет контроль за действиями следователей Следственного комитета.

Так, согласно ч. 4 ст. 146 УПК РФ в течение 24 часов с момента получения постановления о возбуждении уголовного дела прокурор вправе отменить данное постановление следователя, если признает постановление о возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным. Уголовно-процессуальным законодательством не предусмотрено специальной нормы о возможности обжалования такого решения прокурора.

Кроме того, прокурор согласно положениям ст. 221 УПК вправе не утвердить обвинительное заключение и вернуть уголовное дело следователю, признав тем самым проведенное по уголовному делу расследование неудовлетворительным. Хотя в ч. 4 ст. 221 УПК и предусмотрена возможность обжалования постановления прокурора о возвращении уголовного дела следователю, окончательно решение принимает вышестоящий прокурор. Таким образом, направление уголовных дел в суд для рассмотрения по существу, а значит, и оценка законности проведенного следствия, остается исключительной прерогативой прокурора.

В остальных же случаях прокурор осуществляет собственно надзорные полномочия. Какие же меры прокурорского реагирования могут применяться в случае установления нарушений, допущенных органами предварительного следствия, в частности Следственного комитета?

Ранее, помимо отмены незаконных постановлений следователя, этот вопрос решался также посредством внесения представлений об устранении нарушений. Сегодня такая практика в сфере надзора за деятельностью следователей Следственного комитета практически повсеместно прекращена в связи с изданием письма Следственного комитета при прокуратуре РФ от 25 марта 2008 г. N 208-3259-08 «О порядке рассмотрения представлений прокуроров». В письме отмечается, что в соответствии с п. 1 ст. 21 и п. 1 ст. 26 Закона о прокуратуре представление вносится прокурором при выявлении нарушений в действиях органов исполнительной и законодательной власти, местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организаций. Следственный комитет к числу указанных поднадзорных органов не относится. Кроме того, в УПК определен конкретный механизм реагирования на выявленные прокурором нарушения со стороны следователя в виде требования об устранении нарушений, допущенных в ходе предварительного следствия. Однако, например, внесение представлений об устранении нарушений, допущенных в ходе уголовного судопроизводства следователями органов внутренних дел, и сегодня остается распространенной практикой.

Если говорить о внесении прокурором требований, то здесь также есть определенные проблемы. Дело в том, что об этом средстве прокурорского реагирования в рамках уголовного судопроизводства говорится только в п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК, согласно которому прокурор вправе требовать от следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия. Кроме того, в ч. 6 ст. 37 УПК предусмотрена возможность выдвижения следователем либо руководителем следственного органа возражений на требование прокурора. Между тем порядок внесения требования, как и порядок его исполнения, в уголовно-процессуальном законодательстве остался неопределенным.

Отчасти этот вопрос урегулирован Приказом Следственного комитета при прокуратуре РФ от 7 сентября 2007 г. N 5 «О мерах по организации процессуального контроля». Так, согласно его п. 19 при получении требования прокурора об устранении нарушений федерального законодательства руководитель следственного органа должен незамедлительно поручить следователю подготовку предложений о его исполнении либо мотивированных возражений. По результатам рассмотрения требования руководитель следственного отдела (управления) дает письменные указания об исполнении требования прокурора либо информирует прокурора о несогласии с его требованием. В случае исполнения требования прокурору направляется соответствующее уведомление.

Однако срок, в течение которого руководитель следственного органа должен уведомить прокурора об удовлетворении либо отклонении его требований, ни в УПК РФ, ни в ведомственных нормативных актах не предусмотрен, что нередко на практике приводит к злоупотреблениям со стороны органов Следственного комитета. Встречаются случаи, когда из следственного отдела (управления) вообще не поступает никакого ответа — ни уведомления об исполнении (удовлетворении) требования, ни возражений на него. Получается, что в рамках уголовного судопроизводства прокурор имеет практически единственное эффективное средство реагирования — требование об устранении нарушений, но проконтролировать его исполнение и вообще отслеживать его дальнейшее движение он не может. Установление четкого срока, в течение которого прокурор должен быть уведомлен руководителем следственного органа о результатах рассмотрения его требования, автоматически исключило бы подобные ситуации. В этом смысле практика внесения прокурорами представлений представлялась бы более эффективной, поскольку Законом о прокуратуре установлено, что о результатах рассмотрения представления и принятых мерах прокурору сообщается в письменной форме в месячный срок.

Кроме того, представляется правомерным и целесообразным в требованиях прокурора ставить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности тех следственных работников, действия (бездействие) которых привели к явным нарушениям требований УПК и прав участников уголовного судопроизводства.

Не менее актуален для практики и вопрос о возможности истребования прокурором уголовных дел и материалов процессуальных проверок. Очевидно, что на нарушения уголовно-процессуального закона надлежащим образом прокурор может отреагировать только после ознакомления со всеми материалами уголовного дела либо материалами проверки, т.е. при изучении всех фактических обстоятельств. Однако в ст. 37 УПК ничего не упоминается о полномочии прокурора по истребованию указанных материалов.

В связи с данным законодательным пробелом опять же обратимся к ведомственным документам. Так, в письме за подписью Председателя Следственного комитета при прокуратуре РФ от 24 марта 2008 г. N 208-3141-08 отмечается, что Приказом Генерального прокурора РФ от 6 сентября 2007 г. N 136 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» определен закрытый перечень случаев, когда в силу положений УПК прокурор может истребовать материалы уголовного дела или процессуальной проверки: при возбуждении уголовного дела, при вынесении постановления об отказе в его возбуждении, при задержании подозреваемого (обвиняемого), обращении следователя в суд с ходатайством о санкционировании следственных и иных процессуальных действий, при предъявлении обвинения, при прекращении уголовного дела либо приостановлении предварительного следствия, а также при поступлении жалоб. В иных случаях руководитель следственного органа может отказать в предоставлении материалов уголовного дела либо материалов процессуальной проверки.

Однако нередко встречаются случаи, когда в ходе расследования по делу допускается волокита, т.е. грубо нарушаются требования ст. 21 УПК об обязательности уголовного преследования, а формальные поводы для истребования материалов дела, которые названы выше, отсутствуют. Такая ситуация возникает, например, в случае осуществления расследования по факту обнаружения неопознанного трупа с явными признаками насильственной смерти. Обратиться с жалобой в данном случае некому, и, если отсутствует подозреваемый (т.е. когда некого задерживать и некому предъявить обвинение), для того чтобы затребовать уголовное дело, прокурору необходимо дождаться приостановления либо прекращения производства по нему. Роль прокурора в данной ситуации сводится к вынужденному ожиданию, что, конечно, никоим образом не отвечает целям обеспечения законности при расследовании и в определенном смысле поощряет пассивность органа следствия. Собственно, не лучшим образом складывается ситуация, когда есть подозреваемый (обвиняемый), поскольку по большому счету прокурор здесь может высказать свою позицию только после окончания предварительного расследования — при поступлении к нему уголовного дела с обвинительным заключением. Однако надо понимать, что, как уже верно отмечалось в литературе, в этом случае реакция прокурора на допущенные в ходе расследования нарушения закона будет запоздалой .

См., напр.: Бобырев В., Ефимичев С., Ефимичев П. Обеспечение законности при расследовании // Законность. 2007. N 12.

Ситуация усугубляется и тем, что ни УПК, ни Законом о прокуратуре не предусмотрена возможность истребования прокурором у органов Следственного комитета даже информации о ходе предварительного расследования по уголовным делам, т.е. без предоставления материалов уголовного дела. Хотя на практике в следственные отделы (управления) прокурорами и направляются соответствующие запросы о предоставлении информации, однако, во-первых, остается неясным, на какую норму закона должен сослаться прокурор в качестве основания такого запроса, во-вторых, исполнение запроса в конечном итоге остается, что называется, на совести руководителя следственного органа.

Таким образом, в тех случаях, когда от участников уголовного судопроизводства не поступают жалобы, не производится задержание подозреваемого (обвиняемого) и отсутствуют иные обстоятельства, о которых говорилось выше, прокурор не только не вправе истребовать материалы уголовного дела, но и даже не может узнать о ходе расследования. О возможности какого-либо надзора за предварительным следствием здесь вообще говорить трудно.

На наш взгляд, исправлению ситуации могли бы послужить соответствующие дополнения в УПК, позволяющие прокурору истребовать находящиеся в производстве уголовные дела и материалы процессуальных проверок. Согласимся, отсутствие непосредственно у следователя находящихся в производстве материалов создает определенные трудности для осуществления уголовного преследования, однако не препятствует осуществлению процессуальных действий, тем более если у следователя есть надлежаще составленный план расследования. Кроме того, представляется, что 3-дневный срок для прокурора вполне достаточный для изучения уголовного дела и оценки законности действий следователя. Таким образом, закрепление в УПК полномочия прокурора по истребованию находящихся в производстве уголовных дел и материалов процессуальных проверок на срок не более 3-х дней было бы вполне обоснованным. Причем существующая служебная нагрузка дает основания полагать, что вряд ли прокуроры будут злоупотреблять таким правом.

В целом изменения, внесенные в УПК и Закон о прокуратуре в июне 2007 г., позволяют прийти к выводу о возрастании роли ведомственного контроля, который возложен на руководителей отделов и управлений Следственного комитета. В связи с сокращением полномочий прокуроров должна повыситься ответственность руководящих звеньев Следственного комитета за обеспечение надлежащего процессуального контроля за деятельностью подчиненных следователей, о чем свидетельствует и произошедшее повышение уровня оплаты труда этих работников. Кроме того, именно в ст. 39 УПК, регламентирующую деятельность руководителя следственного органа, и перекочевали многие полномочия, ранее закрепленные за прокурором ст. 37 УПК.

Таким образом, после 7 сентября 2007 г. статус руководителя следственного органа существенно изменился. Хотя п. 1 ч. 1 ст. 39 УПК и позволяет руководителю следственного органа самому осуществлять расследование, следует признать, что основная задача руководителя — осуществление процессуального контроля, корректировка действий подчиненных следователей, обеспечение взаимодействия с другими правоохранительными органами, т.е. выполнение управленческих функций. Кроме того, практика показывает, что к своему производству уголовные дела принимают руководители следственных отделов только в сельской местности, где помимо руководителя в штате состоят всего 1 — 2 следователя. Руководитель же следственного отдела в городе, имея в подчинении 5 — 10 следователей, вынужден целиком сосредоточиться на контроле за деятельностью подчиненных сотрудников, о принятии уголовных дел к своему производству здесь в принципе не идет и речи. Иначе говоря, в нынешних условиях руководитель следственного органа — это главным образом менеджер, управленец, и кандидаты на данную должность должны обладать соответствующими качествами.

Подводя итог вышесказанному, хотелось бы отметить, что прошедший год совместной деятельности прокуратуры и Следственного комитета выявил ряд насущных проблем, которые требуют своего решения на законодательном уровне. Основная суть этих проблем заключается в необходимости совершенствования существующих механизмов взаимодействия прокурора и руководителя следственного органа, с тем чтобы прокурор имел реальную возможность по осуществлению надзора за законностью при производстве предварительного следствия, чтобы его сигналы о выявленных нарушениях были не просто информацией к сведению руководителя следственного органа, а обеспечивали бы реальное устранение недостатков расследования.

Кроме того, вызывает тревогу еще один момент. В уже упомянутом выше письме Следственного комитета при прокуратуре РФ от 25 марта 2008 г. N 208-3259-08 говорится не только о недопустимости внесения прокурорами представлений руководителям следственных отделов (управлений) Следственного комитета, но и о невозможности привлечения следователей к административной ответственности за невыполнение законных требований прокурора. Данный вывод мотивирован тем, что, как следует из УПК, прокурор и следователь в уголовном судопроизводстве выполняют общую функцию — государственное обвинение. Мотивировка более чем оригинальная. Получается, с одной стороны, руководителю следственного органа Следственного комитета в случае выявления нарушений прокурором не может быть внесено представление — поскольку Следственный комитет не относится ни к законодательной, ни к исполнительной власти (т.е. не относится к поднадзорным органам), с другой стороны, следователь Следственного комитета административной ответственности за игнорирование законных требований прокурора также не подлежит. Если к этому прибавить еще и проблемы с эффективностью требований прокурора, вносимых в порядке п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК, то невольно напрашивается аналогия со своеобразным обществом неприкасаемых.

Прокурорам вернут контроль над следователями

Генпрокурор России Юрий Чайка предложил вернуть прокуратуре возможность контролировать деятельность Следственного комитета. По его мнению, право прокуроров возбуждать и расследовать дела — в том числе в отношении следователей — поможет снизить число допускаемых ими нарушений.

Он отметил, что президент России Владимир Путин ранее поручил усилить надзор за следствием на всех уровнях.

Чайка также раскритиковал работу следственных органов, заявив, что в 2017 году не произошло существенных изменений в работе следователей.

Он добавил, что почти 70% дел в стране рассматривается в упрощенном порядке, который не предполагает ни длительных расследований, ни тем более реабилитации подсудимых. В то же время, отметил Генпрокурор, число оправданных судом следователей возросло на 28%, а общее количество лиц, получивших право на реабилитацию, превысило 13 тыс. человек (+3,6%).

При этом ежегодно увеличивается число дел, сроки расследования по которым превышают 12 месяцев. К концу прошлого года их было около 4,5 тыс., а еще 300 дел в СК расследуются свыше 3 лет.

Первый зампред Комитета Госдумы по безопасности и противодействию коррупции Эрнест Валеев считает, что в России существует необходимость восстановить баланс полномочий следователя и прокурора. «Сегодня прокурорского надзора за расследованием преступлений на стадии именно досудебного производства в целом нет. Все надзорные полномочия прокурора переданы начальнику следственных отделов.

Следственный комитет работал в структуре Генеральной прокуратуры с 2007 года и только в 2011 оформился в самостоятельное ведомство.Тогда было принято решение лишить следствия Генеральную прокуратуру, чтобы обеспечить независимый надзор прокуроров за ходом следственной работы.

Новому органу передали все следственные функции Генпрокуратуры. Вплоть до настоящего времени только СК России может возбуждать дела в отношении спецсубъектов: судей, адвокатов, депутатов Госдумы, федеральных министров, а также работников других правоохранительных органов, в том числе полицейских, прокуроров и чекистов.

Прокуратура, таким образом, потеряла позицию руководителя процесса, а СК стал единственным следственным органом, который подчиняется напрямую президенту. Расследовать дела о преступлениях, совершенных самими следователями, могут только их непосредственные коллеги по ведомству.

Спустя шесть лет после введения реформы, уже в конце 2017 года, в СМИ появилась информация о том, что МВД России готовит ряд реформ структуры следственных органов страны. В числе реформ мелькала и идея ликвидации СКР с последующей передачей его полномочий МВД РФ и Генпрокуратуре.

Необходимость реформы тогда связывали с проблемами ведомства — пять сотрудников СКР в разное время были заподозрены в коррупции.

Среди них — бывший начальник следственного управления СКР по Центральному округу Москвы Алексей Крамаренко и начальник Главного следственного управления СКР по Москве Александр Дрыманов. Информация об их причастности к коррупционной сделке появилась зимой 2017 года.

Источники:
http://wiselawyer.ru/poleznoe/41474-nadzor-sledstviem-organakh-prokuratury
http://m.gazeta.ru/social/2018/04/18/11721385.shtml