12 января 1722 года указом Петра I при Сенате был впервые учрежден пост генерал-прокурора. «Быть при сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, а также во всякой коллегии по прокурору. «, — так постановил царь Петр.
Задачи деятельности прокурора он выразил в следующем: «Сей чин яко око наше и стряпчий о делах государственных». Генерал-прокурору предписывалось надзирать за законностью деятельности Сената, а впоследствии и всех иных государственных органов. При обнаружении нарушения закона он был обязан предложить исправить ошибку, а в случаях неподчинения генерал-прокурор имел право «протестовать и оное дело остановить».
Расследование всех видов преступлений до 1860 года в России осуществлялось городской и земской полицией. В уездах его проводили становой пристав, земский исправник и уездный стряпчий , а также отделение земского суда. В городах преступления расследовались частными или следственными приставами .
Указом императора Александра II от 8 июня 1860 года были учреждены должности судебных следователей . На них возлагалось производство следствия по всем преступлениям, относящимся к ведению судов. За полицией оставалось расследование незначительных преступлений и проступков.
Контроль за следственными действиями, выполняемыми следователями, возлагался на суды. Только они могли приостанавливать и прекращать следствие, давать следователям предписания, отменять их распоряжения.
Большинство следователей не имели юридического образования. Нагрузка на каждого из них составляла 120-150 дел в год, а в отдельных губерниях – до 400 дел. Обслуживаемые участки достигали 16.000 квадратных верст.
В 1864 году в России был принят Устав уголовного судопроизводства. В нем была заложена идея процессуальной самостоятельности следователя, которая нашла отражение во всех последующих уголовно-процессуальных законах Российского государства. По Уставу следователи назначались императором по представлению министра юстиции. На должность судебного следователя могли претендовать лица, имеющие высшее юридическое образование и прослужившие по судебной части не менее трех лет. Присяжные поверенные (адвокаты) назначались на должность судебного следователя при стаже работы не менее 10 лет и наличии свидетельства судов, при которых они состояли, о добросовестном исполнении своих обязанностей.
В 1870 году были учреждены должности судебных следователей по важнейшим делам , а 1875 году – следователей по особо важным делам окружных судов . Следователь обязан был с полным беспристрастием выяснять обстоятельства как уличающие обвиняемого, так и оправдывающие его, собственной властью принимать все меры, необходимые для производства следствия, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом. При этом он мог проверять и дополнять дознание, проведенное полицией, отменять решения, принятые при производстве дознания. Следователь был вправе поручить полиции производство дознания и собирание иной информации.
После Октября 1917 года прежняя судебная система практически полностью была разрушена. Органами следствия стали специальные комиссии при городских и районных советах Петрограда, Москвы и других местностей. Расследованием преступлений занимались также штабы Красной гвардии. Законодательной регламентации их деятельности не существовало.
Согласно Декретам о суде (?2 от 7 марта 1918г. и ?3 от 20 июля 1918г.) в России образовывались следственные комиссии окружных судов , которые осуществляли предварительное следствие по делам об убийствах, причинении тяжких телесных повреждений, изнасиловании, бандитизме, разбоях, подделке денежных знаков, взяточничестве и спекуляции, а также по наиболее сложным делам, подсудным уездным и городским судам. Расследование государственных преступлений входило в обязанности ВЧК.
Уголовно-процессуальный кодекс 1922 года и Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик, принятые в 1924 году, возложили расследование преступлений на народных следователей, следователей, состоявших при ревтрибуналах, военных следователей и следователей по важнейшим делам Наркомата юстиции. Должности следователей в уголовном розыске были упразднены.
В сентябре 1928 года следователи были изъяты из ведения судов и подчинены прокурорам. При этом прокуратура находилась в структуре Наркомата юстиции, а решения прокуроров о назначении и увольнении народных следователей утверждались губисполкомами.
17 декабря 1933 года ЦИК СССР было утверждено Положение о Прокуратуре СССР, которая стала самостоятельным государственным органом. В ее штате предусматривались должности следователей по важнейшим делам . В то же время нижестоящие органы прокуратуры и состоявшие при них следователи продолжали находиться в системе Наркомюста.
10 июля 1934 года был образован Наркомат внутренних дел СССР, а ОГПУ преобразовано в Главное управление государственной безопасности (ГУГБ) и включено в состав НКВД СССР. Следственный аппарат существовал тогда лишь в ГУГБ и подчиненных ему подразделениях.
В послевоенный период по основной массе общеуголовных преступлений (согласно УПК РСФСР 1927 года) производилось дознание. Следственный аппарат оставался в органах прокуратуры.
Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик, принятые 25 декабря 1958 года, и Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР1960 года наделяли правом производства предварительного следствия только следователей органов прокуратуры и госбезопасности. Следственный аппарат милиции вновь был ликвидирован. В результате вся нагрузка по предварительному расследованию преступлений легла на следователей прокуратуры, в производстве которых скопилось огромное количество уголовных дел. Органы милиции могли теперь выполнять лишь отдельные поручения следователя и не имели права вести следствие в полном объеме, а проводили только дознание.
Указом Президиума Верховного Совета СССР от 6 апреля 1963 года право производства предварительного следствия было предоставлено органам охраны общественного порядка. В его компетенцию вошло расследование общеуголовных преступлений. Одновременно милиция сохранила право производить дознание как форму предварительного расследования.
Следственный аппарат в органах прокуратуры сохранился, и в его компетенцию входили уголовные дела о наиболее тяжких преступлениях, а также по уголовные дела о преступлениях, совершенных судьями, прокурорами, следователями и должностными лицами органов внутренних дел, налоговой полиции, учреждений и органов уголовно — исполнительной системы и таможенных органов, а также по уголовным делам о преступлениях, совершенных в отношении указанных лиц в связи с их служебной деятельностью.
Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации сформирован и начал свою деятельность с 7 сентября 2007 г. С этого времени начинает свою историю новый следственный орган государства, в обязанности которого входит осуществление предварительного расследования по уголовным делам о тяжких и особо тяжких преступлениях, преступлениях, имеющих повышенную общественную значимость, например, коррупционной направленности.
Окончательное отделение следствия от прокуратуры произошло 15 января 2011 года. С этого времени вступил в силу Федеральный закон от 28.12 2010г. ? 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации», а Президентом РФ подписан Указ от 14.01.2011г. ?38 «Вопросы деятельности Следственного комитета Российской Федерации».
В соответствии с данными документами, Следственный комитет Российской Федерации является самостоятельным федеральным органом, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия в сфере уголовного судопроизводства.
Изучение основных этапов истории возникновения и развития органов предварительного следствия российского государства чрезвычайно важно для правильного понимания сущности и значения деятельности следственного аппарата.
Можно выделить несколько таких этапов:
период, предшествующий реформе 1864 года;
период после судебной реформы 1864 года;
первые годы советской власти;
современный этап в организации органов предварительного следствия в системе МВД СССР и МВД России.
В дореформенной России предварительное расследование, как самостоятельная стадия уголовного судопроизводства, возникла гораздо позже, чем уголовный процесс в целом, поэтому на более ранних этапах его развития отделить следствие от других стадий уголовного процесса достаточно сложно.
При Петре I была создана полиция, к компетенции которой постепенно перешла функция борьбы с преступностью и частично – расследование преступлений. Эта тенденция сохранилась и при проведении реформ Екатерины II, в результате которых была создана судебная система, предусматривавшая несколько судебных инстанций и фактическое разделение уголовного процесса на предварительные (досудебные) и судебные стадии. Причем предварительное расследование было вменено в обязанности полиции.
Следственный аппарат в рамках полиции существовал в следующих видах:
следственный аппарат городских полиций (городов Москвы и Санкт-Петербурга, губернских и других городов);
специальный следственный аппарат земской полиции;
специальный следственный аппарат по особым категориям дел;
особенные следственные органы (государственные чиновники и органы, производившие следствие по уголовным делам в исключительных случаях, по специальному правомочию или на основании специального предписания закона).
Такой порядок сохранялся до начала второй половины XIX века, когда в 1860 г. предварительное следствие по уголовным делам было передано судебным следователям, а за полицией было оставлено только производство дознания, выполнение неотложных следственных действий при обнаружении преступлений и выполнение отдельных поручений судебных следователей. Нередко приговор суда выносился на основании материалов следствия, зачастую не подвергавшихся тщательному исследованию и проверке в суде, что превращало должностное лицо, производившее предварительное следствие, в одну из главных фигур уголовного судопроизводства.
Кадровый состав следственных работников того времени отличался крайне низким уровнем не только юридического, но и общего образования.
Одновременно с Указом в 1860 году были изданы Наказ судебным следователям и Наказ полиции о производстве дознания по преступлениям и проступкам. В названных документах устанавливался порядок производства следствия, определялись взаимоотношения следователя с полицией и судебными учреждениями, регламентировались другие стороны деятельности судебных следователей. Следователям предоставлялось право в случае надобности проверять и дополнять дознание и отменять распоряжения, принятые при производстве дознания.
Должность судебного следователя приравнивалась к должности члена уездного суда. Однако условия работы судебных следователей осложнялись двойственностью их подчинения. Будучи формально подчиненными Министерству юстиции, фактически они в значительной степени зависели от губернаторов, т.к. назначение, распределение и перемещение судебных следователей по участкам всецело зависело именно от них. По существу, губернатор решал и вопрос об увольнении следователей, хотя по закону это относилось к компетенции Министра юстиции. Как правило, основанием для увольнения следователей служили отрицательные отзывы губернатора об их деятельности.
Второй этап в становлении предварительного следствия ознаменовался Судебной реформой 1864 года, которая существенно изменила положение следователей. Они были приравнены по должности к членам Окружного суда и состояли при этих судах. Назначать и смещать судебных следователей мог только Царь по представлению Министра юстиции. Это создавало условия для самостоятельности и независимости их деятельности (следует заметить, что принцип несменяемости следователей и связанные с ним гарантии были установлены по предложению, внесенному Царем).
В 1867 году были впервые учреждены должности временных следователей по особо важным делам. В 1870 году появились должности следователей по важнейшим делам, а в 1875 году – постоянные должности следователей по особо важным делам при Окружных судах. Помимо следственной работы, в случае нехватки судей, судебный следователь мог привлекаться и к рассмотрению в суде уголовных дел, по которым он не производил предварительное следствие.
Окончание данного этапа становления органов предварительного следствия было связано с Октябрьской революцией, после которой Декретом о суде № 1 от 22 ноября 1917 года практически полностью была ликвидирована царская судебная система.
Становление и формирование органов предварительного следствия в первые годы Советской власти можно разделить на несколько этапов, характеризующихся конкретной исторической обстановкой.
Первый период, длившийся до принятия Уголовно-процессуального кодекса РСФСР 1922 года и Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик 1924 года, характеризуется своеобразием структурных построений следственных органов.
Прообразом органов предварительного следствия стала следственная комиссия Военно-революционного комитета при Петроградском Совете рабочих и солдатских депутатов. Следственные комиссии были созданы при районных Советах Петрограда, Москвы и в других местностях. В ряде регионов страны, наряду со следственными комиссиями расследованием преступлений в октябре-ноябре 1917 года занимались также штабы Красной Гвардии.
Позднее, согласно Декрету о суде № 2 от 7 марта 1918 года и Декрету о суде № 3 от 20 июля 1918 года в России образовали следственные комиссии окружных судов, которые производили предварительное следствие по делам о тяжких телесных повреждениях и увечьях, изнасиловании, разбойных нападениях, бандитизме, подделке денежных знаков, взяточничестве и спекуляции, а также по наиболее сложным делам, подсудным местному (уездному, городскому) суду.
По остальным уголовным делам, от народного суда зависело – ограничиться ли произведенным милицией дознанием или передать дело для производства предварительного следствия в следственную комиссию, а в не терпящих отлагательства случаях поручать производство предварительного следствия народному судье.
В первые годы Советской власти, наряду со следственными комиссиями, состоящими при судах и трибуналах, расследованием общеуголовных преступлений занимались также Всероссийская Чрезвычайная Комиссия и органы милиции. К компетенции милиции и уголовного розыска отнесли расследование дел, переданных им народным судом или следственными комиссиями. Для их расследования в аппаратах уголовного розыска, как и ВЧК, были ведены должности следователей.
21 октября 1920 года Положением о народном суде РСФСР введены должности народных следователей, избираемых губернскими исполкомами Советов и состоящих при советах народных судей, а также должности следователей по важнейшим делам при губернских отделах и Наркомате юстиции. Предварительное следствие народный следователь проводил при содействии милиции, в том числе уголовного розыска, которые действовали в этих случаях по указанию и под руководством следователя, требования следователя при производстве следственных действий были для них обязательны.
25 мая 1922 года был принят первый Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР. В статье 23 УПК отмечалось, что под словом “следователь” разумеются народные следователи, следователи, состоящие при Советах народных судей и Революционных трибуналах, военные следователи и следователи по важнейшим делам при Наркомате юстиции. Указанным кодексом должности следователей в уголовном розыске были упразднены.
Дальнейшее развитие организации предварительного следствия по делам об общеуголовных преступлениях в значительной степени связано с возникновением и развитием органов прокуратуры. 28 мая 1922 года третья сессия ВЦИК ввела в систему органов юстиции новый орган – Государственную прокуратуру и приняла первое Положение о прокурорском надзоре. УПК РСФСР 1923 года каких-либо изменений в систему предварительного следствия не привнес.
3 сентября 1928 года постановлением ВЦИК и СНК РСФСР были внесены изменения в Положение о судоустройстве РСФСР, следователи выведены из подчинения судов и полностью подчинены органам прокуратуры.
Полное подчинение следственного аппарата в СССР прокуратуре произошло в 1933 году, в связи с выделением органов прокуратуры из структуры Верховного Суда СССР и образованием Прокуратуры СССР.
Формально следственный аппарат был единым (не считая органов госбезопасности), фактически же большинство уголовных дел по – прежнему расследовалось милицией. Для их расследования в 40-50-х гг. в милиции ведомственным приказом были созданы свои следственные аппараты, подчинявшиеся Следственному отделу Главного управления милиции МВД СССР.
В период Великой Отечественной войны специфической особенностью явилось развитие уголовно-процессуального законодательства по линии расширения юрисдикции военной юстиции, ускорения и упрощения процессуального регламента расследования некоторых преступлений.
В послевоенный период следственный аппарат формально оставался единым, сосредоточенным в органах прокуратуры, но основную массу уголовных дел расследовала милиции и ее следователи.
Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и Союзных республик, принятые 25 декабря 1958 года, и утвержденный в соответствии с ним в 1960 году Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР наделил правом производства предварительного следствия лишь следователей органов прокуратуры, а затем и следователей госбезопасности.
Юридически милиция была освобождена от несвойственной ей функции предварительного следствия, но фактически освободить милицию от расследования преступлений не удалось. Создавшееся положение потребовало решения ряда вопросов, направленных на совершенствование системы предварительного расследования преступлений.
В соответствии с этим Указом следственные аппараты юридически считались подразделениями МООП-УООП (МВД, УВД), то есть подчинялись непосредственно руководителям Следственных управлений республик, краев, областей. Приказом Министра внутренних дел СССР Н.А. Щелокова от 20 января 1970 года – следственные подразделения были включены в состав горрайорганов внутренних дел, где они и находятся до настоящего времени.
Здесь следует отметить, что в 1987-1989 гг. проводился эксперимент по выводу следственных подразделений из структуры ОВД. Эксперимент наглядно подтвердил правильность и прогрессивность такого решения: в экспериментальных подразделениях значительно укрепилось состояние законности, улучшилось качество и сократились сроки предварительного следствия, укрепилось взаимодействие с органами дознания.
Однако в феврале 1989 года эксперимент волевым решением бывшего Министра внутренних дел СССР В.В. Бакатина был прекращен. А в 1992 году руководители следственных подразделений стали по должности заместителями начальников органов внутренних дел.
В 1992 году Главное следственное управление МВД России было преобразовано в Следственный комитет МВД России.
§ 1. История развития органов предварительного следствия в России
Дата размещения статьи: 01.06.2015
Вопросы организации следственной деятельности на протяжении многих лет являются предметом пристального внимания научного сообщества и всей российской общественности. Между тем правильное понимание исторической ситуации развития предварительного следствия в нашей стране невозможно без постижения самой логики развития его институциональных форм на всем протяжении отечественной истории. Именно в недрах истории следует искать ответы на самые сложные и запутанные вопросы реформирования системы досудебного производства по уголовным делам.
Отдельные попытки проследить в исторической ретроспективе эволюцию органов, осуществляющих предварительное следствие, предпринимались учеными и ранее. Так, С.А. Шейфер четко привязывает стадии развития следственных органов к основным периодам российской истории: дореволюционному, советскому и постсоветскому . А.В. Хмелева с привлечением ряда обнаруженных ею архивных документов рассматривает отдельные аспекты развития следственных органов в контексте непрерывного поступательного процесса со времен зачатков следственной функции периода «Русской Правды» .
———————————
Шейфер С.А. Досудебное производство в России: этапы развития следственной, судебной и прокурорской власти. М.: Норма, 2013. С. 17 — 191.
Хмелева А.В. Из истории следственных органов России // История государства и права. 2014. N 17. С. 29 — 34.
Концептуально иначе к разрешению данной научной проблемы подошел Д.О. Серов, предложивший самостоятельное основание для периодизации развития следственных органов — ведомственную принадлежность следственного аппарата — по четырем моделям: 1) вневедомственной; 2) в структуре органов исполнительной власти; 3) в структуре органов прокуратуры; 4) в структуре органов правосудия . Все четыре модели можно свести к двум: ведомственной, объединяющей три последних, и собственно вневедомственной.
———————————
Серов Д.О. Органы следствия в истории государства и права России // 300 лет следственному аппарату России (1713 — 2013 гг.): Сборник статей об истории следственных органов / Под общ. ред. А.И. Бастрыкина; науч. ред. Д.О. Серова. М.: СК России, 2014. С. 11.
Наряду с критерием ведомственной принадлежности в качестве оснований для периодизации развития следственного аппарата можно предложить еще два: а) количество органов государственной власти, наделенных следственной функцией (моно- и полицентричная модели) и б) характер подследственности (универсальная и специализированная модели).
Используя предложенные нами основания, в развитии отечественной системы следственных органов можем четко выделить шесть периодов, для каждого из которых характерна та или иная комбинация моделей организации предварительного расследования.
I период (1713 — 1808 гг.) — смешанная полицентричная модель, сочетавшая ведомственный принцип организации предварительного расследования с вневедомственным. Постановлением Правительства РФ от 27.08.2013 N 741 установлен профессиональный праздник — День сотрудника органов следствия Российской Федерации (25 июля). Именно в этот день в 1713 году русский царь, а впоследствии Император Всероссийский Петр I издал Именной Указ об учреждении Следственной канцелярии гвардии майора М.И. Волконского. Новому учреждению предписывалось провести расследование злоупотреблений властью представителями государственной администрации на территории Архангелогородской губернии. В дальнейшем по модели канцелярии М.И. Волконского было образовано еще пять аналогичных учреждений, которые по традиции стали называться «майорскими». Фактически именно с возникновением этих канцелярий следственная функция впервые в отечественной истории была выделена и получила организационное, а вскоре, с изданием в 1717 году соответствующего для них наказа, — и процессуальное обособление.
В указанный период, наряду с «майорскими» следственными канцеляриями, учреждавшимися по вневедомственно-специализированному принципу для расследования какого-либо конкретного преступления или ряда взаимосвязанных преступлений, следственную функцию выполняли и другие органы: прокуратура, Вышний суд, полицмейстерские канцелярии и т.д. Императорским указом от 22 января 1724 г. «майорские» следственные канцелярии были упразднены, а находившиеся в их производстве уголовные дела были переданы для дальнейшего расследования в Сенат и коллегии, «где которым быть пристойно». На этом завершился краткий десятилетний период вневедомственной организации следственных органов, который был возрожден лишь спустя почти три столетия в современной России. Вместе с тем модель организации предварительного следствия в Российской империи оставалась полицентричной вплоть до 1808 года.
II период (1808 — 1860 гг.) — полицейская модель организации предварительного расследования, основанная на принципах ведомственности, моноцентричности и универсальности. Именным Указом Императора Всероссийского Александра I Санкт-Петербургскому обер-полицмейстеру от 29 августа 1808 г. для производства следствия по разным частям города была учреждена должность следственного пристава. Возникновение такой фигуры было обусловлено постепенным отделением следственной функции от функции полицейского дознания. Последняя функция, как и прежде, возлагалась на частного пристава. Оба полицейских чиновника — следственный и частный пристав — образовывали единый съезжий дом, располагавшийся в одной из четырех частей города. За каждым из чиновников был закреплен свой аппарат, включавший в себя должности помощника, письмоводителя и писцов. В обязанности частного пристава входил выезд на место происшествия, предварительный розыск и составление записки с указанием на отсутствие или наличие признаков преступления. В последнем случае следственный пристав приступал к «дальнейшему следствию». Деятельность этого должностного лица получила свое литературное воплощение в образе Порфирия Петровича в романе Ф.М. Достоевского «Преступление и наказание». Такая система со временем нашла практически повсеместное распространение. В ней имелись и свои исключения, однако носили они скорее спорадический характер, когда предварительное следствие осуществлялось различными ведомствами на иррегулярной основе. В целом же основной принцип организации регулярного следствия был сформулирован в ст. 767 Свода законов Российской империи 1832 года: «Производство следствия и все меры, к оному относящиеся, принадлежат полиции».
III период (1860 — 1928 гг.) — судебная модель организации предварительного расследования, сочетавшая в себе те же принципы, что и полицейская, но со смещением «центра» из органов внутренних дел в судебную систему. Если предшествующий период характеризовался отделением следственной функции от дознания в рамках одной системы — полицейской, то на новом историческом этапе происходит полный институциональный отрыв следственной функции от административной системы с передачей ее органам судебной власти. Именным Указом Императора Всероссийского Александра II Правительствующему сенату от 8 июня 1860 г. был учрежден институт судебных следователей при уездных судах. Этим же Указом вводились в действие «Учреждение судебных следователей», «Наказ судебным следователям» и «Наказ полиции о производстве дознания по происшествиям, могущим заключать в себе преступление или проступок» — нормативные правовые акты, содержавшие в себе процессуальную и организационную основы для полного обособления следственной функции от функции полицейской и розыскной.
Новое положение следователя в системе органов государственной власти и уголовном процессе было окончательно закреплено в результате Судебной реформы в «Учреждении судебных установлений» и Уставе уголовного судопроизводства от 1864 года. Судебный следователь становился членом уездного суда со всем объемом социально-правовых гарантий, которым должен был обладать носитель судебной власти, в том числе и несменяемостью. Судебный следователь, как и судья, назначался лично императором, хотя в судебной иерархии он занимал низшую ступень.
Следственная функция была отделена не только от полицейской, но и четко отграничена от функции прокурора. Сенатор и ученый-юрист В.К. Случевский по этому поводу писал: «О характере внешних взаимных отношений следователя к прокурору следует отметить, что эти органы, будучи носителями самостоятельной и независимой друг от друга власти, установляют по уставам свои взаимные отношения по началу самостоятельности и независимости. Как следователь не вторгается в сферу деятельности прокурора по осуществлению его прокурорских обязанностей, так и прокурор действует вне сферы деятельности следователя и никогда не должен нарушать самостоятельности отправления следовательских обязанностей. следователь, а не прокурор представляется главным по производству предварительного следствия лицом, сохраняющим за собой инициативу и самостоятельность действий, равно как и ответственность за правильное и целесообразное ведение его» .
———————————
Случевский В.К. Учебник русского уголовного процесса. М.: Зерцало, 2008. Ч. 1: Судоустройство. С. 311.
В результате октябрьского переворота 1917 года все учреждения, образовывавшие судебную и правоохранительную системы царской России, в том числе и институт судебных следователей, были упразднены. Вместе с тем функция по осуществлению предварительного следствия осталась за судом. Декретом о суде от 24.11.1917 производство предварительного следствия возлагалось на народных судей уездных судов единолично, наряду с которыми были учреждены следственные комиссии при местных Советах, а также революционные трибуналы, а в декабре того же года была образована ВЧК как орган борьбы с контрреволюцией. В 1920 году были ликвидированы следственные комиссии и в системе народных судов учреждена должность народного следователя. Таким образом, регулярное ординарное следствие было, как и прежде, полностью сосредоточено в судебной системе. Однако с утверждением ВЦИК в 1922 году Положения о прокурорском надзоре народный следователь, несмотря на свою организационную принадлежность судебной власти, подпал под процессуальное руководство прокурора.
———————————
СУ РСФСР. 1917. N 4. Ст. 50.
В этот период в стране впервые разворачивается общественная и научная дискуссия, продолжающаяся и до настоящего времени, по вопросу об оптимальной модели организации предварительного расследования и роли в ней прокурора. Наиболее активным сторонником сохранения судебной модели организации предварительного следствия по дореволюционному образцу стал первый председатель Верховного Суда РСФСР П.Я. Стучка. Идею изъятия следственной функции из суда и полного переподчинения ее прокуратуре высказал ставший впоследствии прокурором СССР А.Я. Вышинский. Последний исходил из того, что следователь должен быть низведен до роли помощника прокурора по производству следственных действий. В конечном итоге победила точка зрения А.Я. Вышинского .
———————————
См.: Смирнов А.В. Следователь в уголовном процессе Советской России в 1922 — 1928 гг. // 300 лет следственному аппарату России (1713 — 2013 гг.): Сборник статей об истории следственных органов / Под общ. ред. А.И. Бастрыкина; науч. ред. Д.О. Серова. М.: СК России, 2014. С. 256 — 263.
IV период (1928 — 1938 гг.) — прокурорская модель организации предварительного расследования, которая по сути была построена на тех же началах, что полицейская и судебная, однако уже с обвинительным «центром». Советская правовая доктрина строилась на отрицании идеи разделения властей, поэтому принципиального значения вопрос о подчинении следователя в рамках этой доктрины не имел. В организации следственных органов политическая власть руководствовалась соображениями целесообразности. Исходя из этих соображений, теоретическое обоснование которым дал А.Я. Вышинский, было принято решение о полном процессуальном и организационном переподчинении следственных органов прокурору. Правовой базой для данного решения стали: совместное Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 03.09.1928 «Об изменении Положения о судоустройстве РСФСР» и совместное Постановление ВЦИК и СНК СССР от 30.01.1929 «Об изменении и дополнении Положения о военных трибуналах и военной прокуратуре» .
———————————
СУ РСФСР. 1928. N 117. Ст. 733.
СЗ СССР. 1929. N 13. Ст. 106.
Вместе с тем вплоть до 1936 года прокурор республики был по должности заместителем народного комиссара юстиции, а сама прокуратура, равно как и ее следственный аппарат, сохраняла общую подведомственность наркомату юстиции. Тем не менее можно однозначно утверждать, что десятилетний период с 1928 по 1938 год — это период полной монополии прокуратуры на осуществление регулярного следствия, которая была нарушена образованием на базе НКВД СССР двух специализированных следственных подразделений.
Тенденция к разрушению прокурорской монополии на осуществление предварительного следствия была заложена в самой ее концептуальной основе, не признававшей за следствием самостоятельной правовой природы. В дальнейшем эта изначально порочная концепция А.Я. Вышинского о производном характере следственной функции приведет к тому, что каждое ведомство, обладающее теми или иными полицейскими полномочиями, будет стремиться «отщипнуть» для себя еще и частичку следственных функций.
V период (1938 — 2010 гг.) — прокурорско-полицейская модель организации предварительного расследования — это уже ведомственно-полицентричная модель. Приказом НКВД СССР от 22.12.1938 в названном ведомстве была образована следственная часть, которая впоследствии разделилась на следственные части Главного управления государственной безопасности и Главного экономического управления. Принимая во внимание, что НКВД фактически совмещал в себе функции, которые обычно разделены между двумя ведомствами — обеспечение государственной безопасности и общественного порядка, вполне обоснованно можно утверждать о частичном возврате к полицейской модели организации предварительного следствия, которая господствовала в дореформенной России XIX века. Фактически, исключая небольшой перерыв с января по ноябрь 1994 года, органы государственной безопасности будут постоянно обладать своим следственным подразделением. Аналогичные следственные подразделения будут образованы еще в двух ведомствах: в органах Госнаркоконтроля и налоговых органах.
Так, собственное следственное подразделение было образовано в 1992 году в Государственной налоговой службе РФ, откуда Законом РФ от 24.06.1993 N 5238-1 «О федеральных органах налоговой полиции» выделено в отдельный правоохранительный орган — Департамент налоговой полиции РФ (с 1995 года — Федеральная служба налоговой полиции РФ — ФСНП России). Органы налоговой полиции совместили в себе функции по осуществлению оперативно-розыскной деятельности и предварительного расследования налоговых преступлений. В 2003 году ФСНП России была упразднена, и функция по расследованию подведомственных ей уголовных дел передана в МВД России, а с 2011 года — в Следственный комитет РФ.
Одновременно с ликвидацией ФСНП России в 2003 году образуется новый правоохранительный орган — Государственный комитет РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (с 2004 года — Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков — ФСКН России), точно так же, как и ФСНП России, совместивший как оперативно-розыскные, так и следственные функции по раскрытию и расследованию преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков. В настоящее время следственную функцию в органах Госнаркоконтроля выполняет Следственный департамент.
Основная нагрузка по производству предварительного следствия в рамках прокурорско-полицейской модели была сосредоточена в органах внутренних дел. Первоначально эта нагрузка лежала на органах дознания, проводивших в рамках института неотложных следственных действий основную часть расследования и передававших уголовные дела в органы прокуратуры для окончания расследования. А уже 6 апреля 1963 г. Президиум Верховного Совета СССР издал Указ «О предоставлении права производства предварительного следствия органам охраны общественного порядка» . На основании данного Указа в УПК РСФСР 1960 года были внесены изменения, определившие подследственность органов внутренних дел, которая в дальнейшем неизменно расширялась и стала доминирующей.
———————————
Ведомости ВС СССР. 1963. N 16. Ст. 181.
VI период (2010 год — настоящее время) — возврат в первоначальное состояние развития, к смешанной модели организации предварительного расследования. Указом Президента РФ от 27.09.2010 N 1182 «Вопросы Следственного комитета РФ» образовано принципиально новое следственное ведомство, которое не вошло ни в один орган государственной власти и было переподчинено непосредственно главе государства. К ведению Следственного комитета РФ (далее — СК России) в полном объеме отошла подследственность органов прокуратуры. Таким образом, следственная функция впервые в отечественной истории после «майорских» следственных канцелярий Петра Великого получила полную институциональную самостоятельность. Фактическое же обособление этой функции произошло уже в 2007 году с образованием Следственного комитета при прокуратуре РФ, на базе которого и был впоследствии образован СК России. Тогда же, в 2007 году, были внесены изменения в УПК РФ, которые существенно секвестировали полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью следственных органов.
Таким образом, в настоящее время организация предварительного следствия в России строится на полицентричной основе: наряду с самостоятельным Следственным комитетом имеют место быть также следственные подразделения на базе органов исполнительной власти: следственные департаменты МВД России и ФСКН России, а также Следственное управление ФСБ России (см. таблицу).
Таблица
Модели организации предварительного следствия в РФ
Источники:
http://xn—-7sbbaj7auwnffhk.xn--p1ai/article/7537