· Включение в надзорную деятельность общественных отношений во всех сферах.
· Широта объектов надзора.
Предмет общего надзора:
· По предмету одна отрасль отграничена от другой.
· Предмет – это деятельность поднадзорных органов и должностных лиц по надлежащему соблюдению и исполнению ими законов.
· Предмет общего надзора многокомпонентен: 1) соблюдение КРФ (прокуратура – орган конституционного надзора); 2) исполнение действующих законов на территории РФ; 3) отсутствие коллизий между законами и подзаконными нормативными актами.
Объект общего надзора:
· Органы, должностные лица и иные лица, в отношении которых реализуются надзорные полномочия прокурора.
Относительно новым объектом надзора является Следственный Комитет РФ.
Субъект общего надзора: прокурора и его заместители любого вида и любого уровня прокуратуры (специализированная/территориальная).
· По предмету: прокуратура надзирает только за исполнением законов, но не подзаконных НПА (исключение на практике: Указы Президента РФ).
· По объекту: прокуратура не надзирает за исполнением законов гражданами, судами, Президент РФ и/или высших органов государственной власти и должностных лиц.
· По содержанию деятельности: 1) невозможность при осуществлении надзора подмены деятельности иных государственных органов, включая органы контроля; 2) невозможность вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных объектов.
Подотрасли общего надзора:
Законодатель не осуществляет градацию общего надзора на подотрасли. 1) В основу классификации положена отрасль законодательства; 2) в основу деления положен уровень объекта надзора.
Закреплены в Приказе №195 и конкретизируют полномочия прокурора.
· Нет дифференциации прав и обязанностей.
· Полномочия закреплены в ст. 22-25.1 + ст. 9.1: 1) полномочия по выявлению нарушения законов – протест (ст. 23); представление (ст. 24 – отграничение надзорных представлений от судебных); постановление (ст. 25 – о привлечении лица к административной ответственности); требование (ст. 9.1); 2) полномочия по реагированию на выявленные нарушения – выражены актами прокурорского реагирования; обращение в суд в случаях, установленных законом; передача материалов дела компетентным органам; 3) полномочия превентивного характера (прокурорская проверка, предостережение).
Перспективы реформирования общего надзора:
Вариант схемы реформирования прокуратуры:
· 2007 год — образование СК в системе прокуратуры.
· 2010 год – отделение СК РФ от прокуратуры, выведение за рамки системы.
· Передача полномочий министерству юстиции.
· Сосредоточение полномочий только на государственном обвинении.
Прокуратура РФ – единая централизованная система органов, осуществляющая от имени РФ надзор за исполнением действующих на ее территории законов.
Цель надзора – обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства.
Сущность прокурорского надзора – действия прокуроров по выявлению, пресечению, устранению и предупреждению нарушений законов государственными и общественными образованиями.
Предмет прокурорского надзора за деятельностью органов исполнительной власти (соблюдение КРФ и исполнение законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными и исполнительными органами власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, гражданами; соответствие законом издаваемых ими актов; соблюдение прав и свобод граждан, юридических лиц, общественных объединений; исполнение законов судебными приставами).
Надзор за исполнением закона и за соответствием законам правовых актов, издаваемых органами исполнительной власти (органы прокуратуры не вмешиваются в их оперативно-хозяйственную деятельность (не вправе судить о ее целесообразности, отменять или изменять акты управления; прокурор не имеет права приказывать поднадзорным субъектам)).
Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона.
Формы и методы проверок зависят от содержания и характера имеющейся информации (могут планироваться, в основном – текущие).
Надзор за соответствием законам актов, издаваемых исполнительными органами и должностными лицами (несоответствие акта закону – отсутствие предусмотренных в законе обстоятельств, являющихся основанием для издания соответствующего акта; издание подзаконного акта во исполнение отмененного или утратившего силу закона; произвольное толкование или умышленное искажение положений закона, обусловившее принятие противоречащего ему подзаконного акта; несоблюдение правил, сроков, формы и процедуры принятия нормативных актов).
Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок их защиты; принимает меры по предупреждению и пресечению таких нарушений; привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба).
Формы реагирования прокурора на нарушения законности:
1) Протест прокурора (его реагирование на противоречащий закону правовой акт исполнительного органа или должностного лица; прокурор вправе требовать отмены акта или приведения его в соответствие с законом; подлежит рассмотрению в 10-дневный срок с момента поступления; о результатах рассмотрения прокурору сообщается в письменной форме).
2) Представление прокурора (готовится на основании материалов прокурорских проверок и преследует цель устранения нарушений законов, причин нарушений и способствующих им условий; вносится в орган или должностному лицу, правомочным устранять нарушение закона, и подлежит безотлагательному рассмотрению; не позднее чем в месячный срок должны быть приняты конкретные меры и о результатах сообщено прокурору в письменной форме).
3) Постановление прокурора о возбуждении дела об административной ответственности (подлежит рассмотрению и исполнению уполномоченным на то органом или должностным лицом в установленный законом срок) (о результатах рассмотрения прокурору сообщается в письменной форме).
4) Предостережение о недопустимости нарушения закона (объявляется прокурором должностным лицам в целях предупреждения правонарушений при наличии данных о готовящихся противоправных деяниях).
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ (ОБЩИЙ НАДЗОР)
Надзор за исполнением законов является одной из отраслей надзорной деятельности прокуратуры. Понятие и содержание данного вида надзора изложено в гл. 1 Закона о прокуратуре.
Надзор за исполнением законов является самой широкой и сложной отраслью прокурорского надзора, поскольку она распространяется на федеральные органы исполнительной власти, а в субъектах РФ также и на представительные (законодательные) органы, органы местного самоуправления, различные государственные и негосударственные образования, независимо от их ведомственной принадлежности, а также на общественные объединения. Ее содержанием является надзор за исполнением всех законов, действующих на территории РФ (как федеральных, так и субъектов РФ), общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров, а в некоторых случаях — нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ. Вот почему данную отрасль иногда именуют «общим надзором».
В рамках данной отрасли наиболее полно проявляются сущность и назначение прокуратуры, призванной обеспечить верховенство закона в стране, укрепление законности, защиту прав и интересов личности, общества и государства.
Правовую основу данной отрасли надзора составляют: Конституция (ст. 129); Закон о прокуратуре (ст. 21-25.1), приказы Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления».
Сущность общего надзора заключается в определении соответствия между предписаниями законов и действиями поднадзорных объектов, связанными с исполнением этих законов. И в случае выявления таких несоответствий — принятие мер к устранению нарушений и их последствий, а также применение мер воздействия к лицам, нарушившим закон.
Осуществляя надзор за исполнением законов, органы прокуратуры способствуют выполнению задач, стоящих перед обществом и государством во всех сферах государственной деятельности (политической, экономической, социальной, оборонной и т.д.).
Вместе с тем в ходе осуществления надзора за исполнением законов решаются непосредственные задачи, присущие данной отрасли, в том числе:
- — выявление нарушений законов и принятие мер к их устранению;
- — установление причин и условий, способствующих нарушениям законов, и принятие мер по их предупреждению;
- — установление лип, допустивших нарушение законов;
- — принятие мер к привлечению этих лиц к ответственности.
В конечном счете реализация поставленных задач в рамках общего надзора должна обеспечить улучшение правовых основ российской государственности, верховенство закона и укрепление законности.
Рассматриваемая отрасль, как и иные отрасли прокурорского надзора, характеризуется своими предметом надзора, объектами надзора и полномочиями прокурора.
Предметом надзора за исполнением законов (общего надзора) является деятельность физических (должностных) и юридических лиц, связанная с соблюдением Конституции, исполнением законов, действующих на территории РФ, а также за соответствием законам правовых актов, издаваемых поднадзорными органами и их должностными лицами. Если эта деятельность осуществляется в строгих рамках закона, на основе закона, она признается законной, а поэтому не подпадает под воздействие прокурорского реагирования. Она становится предметом прокурорского надзора и прокурорского реагирования тогда, когда осуществляется вне рамок закона, связана с нарушением законности.
Предмет надзора за исполнением законов определен в ст. 21 Закона о прокуратуре, которая так и называется «Предмет надзора». Согласно Закону предметом надзора рассматриваемой отрасли являются:
Соблюдение Конституции и исполнение законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Соблюдение Конституции законодатель выделил в качестве приоритетного элемента предмета общего надзора. Это обусловлено тем, что в правовой системе Конституция занимает главенствующее положение, имеет высшую юридическую силу, прямое действие, определяет основные ценности личности, общества и государства, порядок их государственной защиты.
Включение в предмет надзора соблюдения Конституции предполагает обязательное соблюдение ее норм всеми поднадзорными объектами, а со стороны органов прокуратуры — осуществление надзора с тем, чтобы нормы Конституции соблюдались точно и единообразно на всей территории РФ.
Исполнение законов, действующих на территории РФ, предполагает, что предметом надзора является исполнение всех законов, во всех сферах государственной деятельности. К ним относятся федеральные конституционные законы, федеральные законы, а также конституции, уставы и иные законы субъектов РФ.
При всем многообразии законов, надзор за исполнением которых осуществляют прокуроры, можно выделить ряд приоритетных направлений в правовой сфере, которые находятся под особым вниманием со стороны органов прокуратуры. Эти приоритеты могут меняться на каждом этапе развития российской государственности.
В настоящее время, как вытекает из положений приказа от 07.12.2007 № 195, основные усилия органов прокуратуры должны быть сосредоточены на осуществлении надзора за исполнением законов в таких сферах государственной деятельности, как экономика (исполнение законов о собственности, земле, предпринимательской деятельности, бюджетного, налогового, банковского, таможенного, антимонопольного законодательства); экологическая безопасность (исполнение законов об охране природы, рациональном использовании ее ресурсов); социальная сфера (исполнение законов о социальной защите и социальном обеспечении граждан, трудового, жилищного законодательства, законодательства о защите прав потребителей) и т.д.
В перечень приоритетных направлений общего надзора следует также включить борьбу с антиобщественными и преступными проявлениями (терроризмом, коррупцией, наркоманией, алкоголизмом и т.д.).
Осуществление прокурорского надзора за исполнением законов в отдельных случаях объективно связано с необходимостью обращения к некоторым подзаконным нормативным правовым актам — к Указам Президента РФ и постановлениям Правительства РФ. Как правило, законы формулируют общие положения и предписания, механизм же их исполнения устанавливается Указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. И подчас без анализа этих подзаконных актов нельзя однозначно ответить на вопросы, имело ли место нарушение закона, в чем оно проявилось, кто ответственен за это? С учетом изложенного нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ также подлежат включению в сферу общего надзора прокуроров.
К числу нормативных правовых актов, надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура, относятся общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры РФ, поскольку они тоже входят в правовую систему Российской Федерации (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ).
Соответствие законам правовых актов, издаваемых поднадзорными объектами, — еще один элемент предмета общего надзора. В данном случае речь идет о нормативных правовых актах, которые в пределах своей компетенции могут издавать органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и негосударственные учреждения и организации, их должностные лица. Это приказы, указы, указания, распоряжения, инструкции, положения и т.д. Они должны основываться на законах, соответствовать законам и не противоречить им.
Отступление от требований закона при их подготовке и издании неизбежно влечет нарушение прав и физических, и юридических лиц, на кого они рассчитаны. Выявление незаконных актов, принятие мер к их отмене и устранению негативных последствий, связанных с их применением, является одной из важнейших целей общего надзора.
Объекты прокурорского надзора за исполнением законов (общего надзора) — это федеральные органы исполнительной власти, представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, органы военного управления, органы контроля, их должностные лица, субъекты осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия липам, находящимся в местах принудительного содержания (общественные наблюдательные комиссии и их члены), а также органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций (перечень объектов рассматриваемой отрасли прокурорского надзора дан в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре).
Таким образом, объектом общего надзора является большой круг органов, учреждений, организаций, их должностных лиц. Вне общего надзора находятся только судебные органы, Федеральное собрание, Правительство РФ, Президент РФ и отдельные граждане.
Источники:
http://students-library.com/library/read/66150-prokurorskij-obsij-nadzor
http://studme.org/1580011914715/pravo/otrasli_prokurorskogo_nadzora