О государственном надзоре за деятельностью туроператоров и объединения туроператоров в сфере выездного туризма
Управление Роспотребнадзора по Калининградской области обращает внимание потребителей и руководителей хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в сфере выездного туризма, на изменения законодательства.
В этой связи Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека информирует, что данный вид государственного надзора никоим образом не дублирует и не заменяет федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей, который применительно к туристской деятельности, включающей в себя туроператорскую и турагентскую деятельность, осуществляется Роспотребнадзором в соответствии с законодательством о защите прав потребителей в силу императивного положения, сформулированного в абзаце втором статьи 19.1 Закона об основах туристской деятельности.
Определение Министерства культуры Российской Федерации полномочным органом по осуществлению государственного надзора за деятельностью туроператоров и объединения туроператоров в сфере выездного туризма следует объективно рассматривать в контексте практической реализации тех норм Закона № 47-ФЗ, в соответствии с которыми Закон об основах туристской деятельности был дополнен статьями 11.1 – 11.5, а в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) была включена новая статья 14.51, устанавливающая ответственность за нарушение законодательства о туристской деятельности.
При этом полномочия по применению мер административного воздействия (составление протоколов об административных правонарушениях и рассмотрение дел об административных правонарушениях) при выявлении правонарушений, предусмотренных частью 1 статьи 14.51 КоАП РФ, касающихся нарушения туроператором установленного порядка представления сведений о включении в единый федеральный реестр туроператоров, закреплены за должностными лицами Роспотребнадзора (его территориальных органов).
За должностными лицами Минкультуры и его территориальных органов закреплены полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях при выявлении нарушений, которые касаются:
предоставления туристических услуг лицом, сведения о котором отсутствуют в едином федеральном реестре туроператоров;
нарушения туроператором порядка определения размера финансового обеспечения ответственности либо непредставление сведений о туроператоре или представление недостоверных сведений для внесения в единый федеральный реестр туроператоров изменений в сведения о туроператоре;
предоставление туристических услуг лицом, не являющимся членом объединения туроператоров в сфере выездного туризма, деятельности в такой сфере.
К полномочиям должностных лиц Роспотребнадзора относится надзор в области защиты прав потребителей в туристской деятельности и составление протоколов об административных правонарушениях, которые касаются нарушения требований законодательства в области защиты прав потребителей.
Страховой надзор в указанной сфере осуществляется Банком России.
«Туристические и гостиничные услуги: бухгалтерский учет и налогообложение», 2013, N 2
Как это ни кажется странным, но государственный надзор в сфере туристской деятельности был введен относительно недавно — в виде отдельной главы Закона об основах туристской деятельности в РФ . Уже подписано постановление Правительства РФ об органе власти, уполномоченном на осуществление госнадзора за деятельностью туроператоров и объединения туроператоров в сфере выездного туризма. Но есть и другой ревизор — Роспотребнадзор, который в Информации от 30.01.2013 дал свои пояснения участникам рынка туристского бизнеса по осуществлению контроля в данной сфере деятельности.
Поправки внесены Федеральным законом от 03.05.2012 N 47-ФЗ.
На что указали чиновники Роспотребнадзора?
Во-первых, Минкультуры является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление государственного надзора за деятельностью туроператоров и объединения туроператоров в сфере выездного туризма. Такие полномочия переданы Министерству Постановлением Правительства РФ от 25.01.2013 N 43. Принятие документа направлено на создание организационно-правовых основ, необходимых для обеспечения государственного надзора за функционированием нового института в области туризма, каковым является объединение туроператоров в сфере выездного туризма, действующее в целях оказания экстренной помощи туристам за рубежом.
Во-вторых, рассматриваемый вид государственного надзора Минкультуры никоим образом не дублирует и не заменяет федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей, который применяется к туристской деятельности, включающей в себя туроператорскую и турагентскую деятельность. Контроль этого бизнеса осуществляется Роспотребнадзором в соответствии с законодательством о защите прав потребителей в силу императивного положения, сформулированного в абз. 2 ст. 19.1 Закона об основах туристской деятельности в РФ.
В-третьих, в КоАП РФ включена новая ст. 14.51, вводящая административную ответственность за нарушение законодательства РФ о туристской деятельности. При этом полномочия по применению мер административного воздействия (составление протоколов об административных правонарушениях и рассмотрение дел о таких правонарушениях) при выявлении нарушений туроператором порядка представления сведений о включении в единый федеральный реестр туроператоров закреплены за должностными лицами Роспотребнадзора (его территориальных органов). К полномочиям должностных лиц Минкультуры отнесено привлечение к административной ответственности за нарушения законодательства о туристской деятельности только в части функционирования объединения туроператоров в сфере выездного туризма.
Конструктивное взаимодействие, сложившееся с Минкультуры, рассматривается Роспотребнадзором как необходимое условие успешного решения общей задачи по повышению гарантированного уровня защиты прав российских потребителей туристских услуг в сфере выездного туризма. Кто бы сомневался, что чиновники будут рады тому, что у них появились коллеги-ревизоры из другого ведомства. Какими будут результаты такого совместного контроля, покажет время, а пока предлагаем читателю поразмышлять над тем, к чему готовиться в ближайшем будущем.
Надзор со стороны Роспотребнадзора
Базовый документ для чиновников данного ведомства принят достаточно давно — это Закон о защите прав потребителей . В нем федеральному государственному надзору посвящена отдельная статья, в которой сказано, что порядок такого мониторинга устанавливается Правительством РФ. И он разработан в прошлом году — Постановлением Правительства РФ от 02.05.2012 N 412 утверждено Положение о федеральном государственном надзоре в области защиты прав потребителей. Нет смысла пересказывать перечисленные документы. Разберемся с ситуациями, когда Роспотребнадзор контролирует туристский бизнес, а точнее, его представителей.
Закон РФ от 07.02.1992 N 2300-1.
Обратимся к Постановлению ФАС СЗО от 12.09.2011 N А56-73186/2010. На основании обращения гражданина должностные лица Роспотребнадзора провели внеплановую выездную проверку соблюдения турфирмой требований законодательства в сфере защиты прав потребителей. В ходе проверки установлено, что турфирма оказала туристическую услугу, предоставив потребителям туристский продукт с иными (не соответствующими сформированному и подтвержденному выданными документами) потребительскими свойствами (качеством): замена средства размещения (отеля) и его места нахождения. Чиновники и суд напомнили компании о Законе об основах туристской деятельности в РФ. Им предусмотрено, что реализация туристского продукта осуществляется на основании договора, заключаемого в письменной форме между туроператором и туристом и (или) иным заказчиком или между турагентом и туристом и (или) иным заказчиком. Указанный договор должен соответствовать законодательству, в том числе законодательству о защите прав потребителей. Оно было нарушено — турфирма заменила отель и его место нахождения без согласия потребителя (туриста). Сотрудники этого не отрицали и в свою защиту сослались на условия заключенного с туристом договора. Одним из них было предусмотрено, что при возникновении обстоятельств, которые не позволяют турфирме надлежаще исполнить свои обязательства по реализации туристического продукта, она оставляет за собой право на замену части комплекса услуг (в том числе замену одного отеля на другой) с сохранением класса услуг по ранее оплаченной категории или с предоставлением услуг более высокого класса (в том числе предоставление отеля аналогичной или более высокой категории) без доплаты.
Между тем проверка показала, что замена отеля была произведена в день прибытия потребителей на курорт. Это свидетельствует о допущенном изменении существенных условий договора об условиях проживания, то есть были нарушены права потребителя. Поскольку факт нарушения турфирмой законодательства о защите прав потребителей, выразившегося в оказании потребителю туристической услуги, качество которой не соответствовало договору, подтвердился, суд сделал вывод о законности вынесенного ревизорами Роспотребнадзора предписания об устранении нарушений Закона. Стоит заметить, что как раз условия договора о реализации туристского продукта являются первоисточником нарушений законодательства о защите прав потребителей. Поэтому часто именно на договоры обращают внимание чиновники из Роспотребнадзора, выявляя условия, ущемляющие установленные законом права потребителей, и выдавая предписания об устранении нарушений. Это одна из распространенных форм федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей при осуществлении туристской деятельности .
Подробнее с надзоре со стороны Роспотребнадзора можно прочитать в статье Ю.А. Васильева «Готовимся к проверке по ведомственным инструкциям», N 2, 2012.
Надзор со стороны Минкультуры
Государственный надзор за деятельностью туроператоров и их объединениями в сфере выездного туризма осуществляется должностными лицами Минкультуры в соответствии с нормами Закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля (далее — Закон о защите прав). Его нормы носят общий характер по отношению ко всем видам государственного контроля, причем к отдельным его видам данный Закон не применяется (в частности, к осуществлению оперативно-разыскных мероприятий, прокурорского надзора, организации и проведении налогового, валютного, таможенного контроля). В отношении туристской деятельности, в том числе в сфере выездного туризма, в Законе о защите прав ничего не сказано, он применяется к этому бизнесу в общем порядке. Маловероятно, что Правительство РФ в скором будущем примет нормативный акт, устанавливающий особенности контроля Минкультуры за «выездными» туроператорами, хотя исключать это тоже нельзя. Пока выделим основные положения Закона о защите прав, небезынтересные туроператорам упомянутой категории.
Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ.
В первую очередь нужно знать, что Законом прямо предусматриваются проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Это совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении проверяемого лица мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами. В Законе о защите прав проверки разделены на плановые и внеплановые, документарные и выездные.
В ходе проверки могут быть обнаружены различные нарушения со стороны проверяемых лиц. Степень и серьезность последствий — определяющие факторы при привлечении нарушителей к ответственности. Для применения других мер, которые предшествуют вынесению решения о наказании, по большому счету не играет роли, какое нарушение было совершено. Проверяющие (в частности, ревизоры Минкультуры) обязаны выдать юридическому лицу (туроператору, работающему в сфере выездного туризма) предписание об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения, принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда гражданам. Только после этого должностные лица принимают меры по привлечению лиц, допустивших нарушения, к ответственности. Все перечисленные мероприятия обязательны, поэтому проверяемому лицу не следует уповать на то, что проверяющие ограничатся предписанием об устранении выявленных нарушений. В то же время ответственность установлена не за все нарушения, и компании, нарушившей требование, за нарушение которого наказание не предусмотрено, не стоит теряться. Следует устранить выявленное нарушение (если это возможно) и искать способы защиты, если проверяющие превысят полномочия. За неправомерные действия Закон о защите прав налагает ответственность и на проверяемых, и на проверяющих лиц.
В частности, органы власти ведут учет случаев ненадлежащего исполнения должностными лицами служебных обязанностей, проводят служебные расследования и принимают меры в отношении лиц, превысивших свои полномочия. Кроме этого, результаты проверки, проведенной с грубым нарушением установленных Законом о защите прав требований, могут быть признаны недействительными. В таком случае они подлежат отмене вышестоящим органом власти или судом на основании заявления проверяемого лица. Перечислим грубые нарушения, совершение которых должностными лицами дает право проверяемому оспорить результаты проверки. В первую очередь это отсутствие достаточных оснований для проведения плановой и внеплановой проверок, нарушение срока уведомления о проведении проверки, срока проведения самих контрольных мероприятий. К этим грубым нарушениям следует добавить проведение проверки без распоряжения или приказа руководителя уполномоченного органа, истребование документов, не относящихся к предмету проверки, непредставление проверенному лицу акта проверки. Если совершено одно из таких нарушений порядка проведения контроля (надзора), проверяемое лицо может избежать ответственности, подав заявление об отмене и недействительности результатов проверки.
В целом государственный надзор в сфере туризма, особенно выездного, необходим. Но следует констатировать, что нормативная база для этого еще не окончательно сформирована, что может привести к низкой эффективности контроля. Тем не менее Закон о защите прав дает чиновникам реальную возможность осуществлять контроль за соблюдением проверяемыми лицами действующего законодательства, включая Закон об основах туристской деятельности в РФ. Остается надеяться, что перечисленные документы помогут не только чиновникам Минкультуры в проведении государственного надзора в области выездного туризма, но и самим туроператорам в отстаивании их прав и интересов в ходе досудебного (внесудебного) обжалования решений и действий (бездействия) должностных лиц. Нужно быть готовыми к тому, что неурегулированные вопросы останутся и наиболее спорные из них проверяющим и проверяемым придется решать в суде. Обратиться с иском вправе не только туроператор, но и органы государственного надзора, которые могут быть как привлечены к участию в деле судом, так и вступить в дело по своей инициативе для дачи заключения по иску о возмещении вреда, причиненного вследствие нарушений обязательных требований действующего законодательства.
Источники:
http://lk.usoft.ru/news/6968
http://wiseeconomist.ru/poleznoe/85515-gosudarstvennyj-nadzor-turizme