С. Зубарев, профессор Московского нового юридического института, кандидат юридических наук.
Из названия гл. 15 ФЗ от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон о гражданской службе) можно предположить, что предметом государственного надзора и контроля является соблюдение подконтрольными объектами законодательства РФ о государственной гражданской службе РФ.
Согласно ст. 5 Закона о гражданской службе это законодательство образуют: Конституция РФ; ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»; ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; другие федеральные законы, в том числе федеральные законы, регулирующие особенности прохождения гражданской службы; указы Президента РФ; постановления Правительства РФ; нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти; конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ; нормативные правовые акты государственных органов.
Законодатель, раскрывая содержание законодательства о государственной гражданской службе, использовал широкое его понимание, когда помимо собственно законов (законодательство в узком смысле) в него включены и иные нормативные правовые акты. Тем самым можно сделать предварительный вывод о том, что предмет государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе представляет собой соблюдение аппаратом государственного управления предписаний перечисленных нормативных правовых актов. Однако в теории соблюдение закона как форма реализации права означает воздержание субъектов от действий, запрещенных нормами права. Подобное толкование термина позволяет уточнить предмет контроля в государственно-служебной сфере как соблюдение гражданскими служащими возложенных на них запретов и ограничений. В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы гражданских служащих могут быть ограничены только федеральным законом, что позволяет говорить о включении в предмет государственного надзора и контроля лишь тех ограничений и запретов, которые установлены в ст. ст. 16 и 17 Закона о гражданской службе.
Например, в связи с прохождением государственной гражданской службы гражданскому служащему запрещается: 1) участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом; 2) замещать должность гражданской службы в случаях, установленных Законом о гражданской службе; 3) осуществлять предпринимательскую деятельность; 4) приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход; 5) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами; 6) получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения); 7) выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц; 8) использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам; и др.
Представляется, что ограничение предмета государственного надзора и контроля рамками соблюдения гражданскими служащими запрещающих законодательных норм вряд ли правильно.
По всей вероятности, законодатель, формулируя предмет государственного надзора и контроля как соблюдение законодательства о гражданской службе, имел в виду законность деятельности подконтрольных объектов. На это косвенно указывает предписание ч. 3 ст. 67 Закона о гражданской службе. Там говорится, что государственный надзор за точным и единообразным соблюдением законодательства РФ о государственной гражданской службе РФ осуществляет Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры. Норма бланкетная, и по смыслу Закона государственный надзор отождествляется с прокурорским надзором. Это вряд ли оправданно, так как в настоящее время функционируют и иные органы государственной власти — федеральные службы, осуществляющие государственный (административный) надзор в различных сферах.
Предмет прокурорского надзора, определенный в Законе о прокуратуре, существенно отличается от предмета надзора, сформулированного в Законе о гражданской службе. Во-первых, в соответствии со ст. 21 Закона о прокуратуре предметом общего надзора является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов (в том числе и о гражданской службе) федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами. Вследствие этого прокуроры должны проверять деятельность подконтрольных объектов по соблюдению Конституции РФ и исполнению остальных законов. В юридической науке строгое и неуклонное соблюдение и исполнение субъектами права действующего законодательства охватывается понятием законности, поэтому можно сделать вывод, что предметом прокурорского надзора является законность деятельности гражданских служащих.
Во-вторых, различается содержание предмета надзора. Закон о прокуратуре исходит из узкого понимания закона, поэтому на практике указы Президента РФ и постановления Правительства РФ в предмет прокурорского надзора не включаются, а остальные подзаконные акты, указанные в ст. 5 Закона о гражданской службе, могут проверяться прокурорами только на предмет их соответствия законодательству о государственной службе.
В-третьих, проблемным становится осуществление прокурорского надзора за соблюдением и исполнением законодательства о гражданской службе в Федеральном Собрании РФ, Администрации Президента РФ, Правительстве РФ, аппаратах судов, Уполномоченного по правам человека и др., поскольку эти органы поднадзорными прокуратуре объектами не являются.
Представляется, для устранения противоречий целесообразно ч. 3 ст. 67 Закона о гражданской службе после слова «соблюдением» дополнить словосочетанием «и исполнением». Аналогичные поправки необходимо внести и в другие части статьи, тем самым расширив предмет государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства РФ о государственной гражданской службе.
Общепризнано, что в содержание предмета контроля за аппаратом государственного управления включается не только законность, но и целесообразность, эффективность деятельности администрации. Так, М. Студеникина отмечает: «Органы контроля интересуются не только тем, не нарушил ли субъект управления действующее законодательство, но и тем, насколько правильно, целесообразно и эффективно он использовал все предоставленные ему полномочия» .
Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления (проблемы надведомственного контроля). М.: Юридическая литература, 1974. С. 18.
Такая позиция отражена во многих законах, в которых названия соответствующих статей определяют предмет контроля именно как деятельность государственных органов и их государственных служащих, а законность деятельности рассматривается как предмет прокурорского надзора. Например, ст. 37 Закона о милиции называется «Контроль за деятельностью милиции», а ст. 38 — «Надзор за законностью деятельности милиции». Подробное разграничение предметов контроля и надзора обосновано как в теории, так и на практике и отвечает требованиям юридической техники. В процессе контроля проверяются законность, целесообразность и эффективность деятельности соответствующих категорий государственных служащих, а при надзоре — только ее законность. Это позволяет контролировать весь спектр общественных отношений.
Представляется, необходимо закрепить в Законе о гражданской службе две самостоятельные статьи: «Контроль за деятельностью государственных гражданских служащих» (как вариант — «Контроль в сфере государственной гражданской службы») и «Надзор за законностью в сфере государственной гражданской службы» либо изменить название ст. 67 на «Контроль и надзор в сфере государственной гражданской службы».
Комментируемая статья определяет правовые основы организации и осуществления государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе РФ.
1. Вневедомственный контроль за соблюдением законодательства РФ о гражданской службе — это системная деятельность уполномоченных органов государства по установлению соответствия функционирования системы гражданской службы нормативным предписаниям и корректирование выявленных отклонений при помощи правовых средств.
В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи вневедомственный контроль за соблюдением законодательства РФ о гражданской службе осуществляют специально уполномоченные государственные органы, определяемые федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.
Согласно ст. 16 Закона N 58-ФЗ функция вневедомственного контроля за соблюдением законодательства РФ о государственной гражданской службе возлагается на органы управления государственной службой федерального уровня и уровня субъектов РФ. Вневедомственный контроль предполагает осуществление контрольной деятельности специальными органами управления государственной службой в отношении организационно неподчиненных им должностных лиц и государственных органов всех ветвей власти, где предусмотрена гражданская служба.
Федеральный государственный орган по управлению государственной службой в настоящее время еще не создан. Вместе с тем отдельными полномочиями по осуществлению вневедомственного контроля в государственно-служебной сфере обладают некоторые подразделения Администрации Президента РФ, в частности Контрольное управление Президента РФ, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах. В составе структурных подразделений Администрации Президента РФ образовано Управление Президента РФ по вопросам государственной службы, одной из основных функций которого согласно п. 4 Положения о данном Управлении, утв. Указом Президента РФ от 8 июня 2004 г. N 727, является участие в пределах своей компетенции в проверках реализации федеральными органами исполнительной власти федеральных законов, указов, распоряжений и иных решений Президента РФ по вопросам государственной службы.
Некоторые аспекты соблюдения законодательства о гражданской службе в пределах полномочий, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, контролируют и другие государственные органы. Поэтому помимо президентского можно выделить такие разновидности вневедомственного контроля, как парламентский контроль, осуществляемый палатами Федерального Собрания РФ, отдельными членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы в форме депутатских запросов; правительственный контроль — Правительством РФ; судебный контроль — Конституционным Судом РФ, конституционными (уставными) судами субъектов РФ, судами общей юрисдикции, арбитражными судами;
правозащитный контроль — Уполномоченным РФ при Европейском суде по правам человека — заместителем Министра юстиции РФ, уполномоченными по правам человека в субъектах РФ; финансовый контроль — Счетной палатой РФ, Минфином России и подведомственными ему федеральными службами.
Вневедомственный контроль за соблюдением законодательства о гражданской службе РФ в субъектах РФ возлагается на органы по управлению государственной службой. Как правило, такие органы создаются при главах исполнительной власти субъектов РФ. Например, в соответствии со ст. 56 Закона г. Москвы «О государственной гражданской службе города Москвы» общее руководство гражданской службой г. Москвы и ее координация осуществляются мэром Москвы. Непосредственный контроль за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе в государственных органах г. Москвы осуществляет Управление государственной службы и кадров Правительства Москвы. Это Управление имеет право осуществлять контроль и производить проверку деятельности по соблюдению законодательства о гражданской службе всех государственных органов г. Москвы, включая Аппарат Московской городской Думы, Контрольно- счетную палату Москвы, Московскую городскую избирательную комиссию.
2. Внутриведомственный контроль, предусмотренный ч. 2 комментируемой статьи, представляет собой контроль за соблюдением законодательства о гражданской службе, осуществляемый внутри соответствующего ведомства и входящих в него государственных органов. Он проводится в иерархическом порядке и присущ всем руководителям государственных органов и их структурных подразделений, должностным лицам гражданской службы, поскольку является органической частью их служебной деятельности. Они несут персональную ответственность не только за проведение контроля, но и за устранение выявленных в его процессе недостатков. Признаками внутриведомственного контроля являются: 1) постоянный, системный характер; 2) возможность оперативного выявления и устранения недостатков; 3) осуществление лицами, являющимися специалистами в области гражданской службы; 4) комплексность проверяемых вопросов; 5) обладание контролеров широкими властными полномочиями.
Субъектами внутриведомственного контроля за соблюдением законодательства РФ о гражданской службе в соответствии с ч. 2 комментируемой статьи являются все федеральные и региональные органы законодательной, исполнительной и судебной власти, в которых предусмотрена гражданская служба, независимо от того, является ли этот вид службы в конкретном государственном органе основным либо дополнительным.
Для осуществления внутриведомственного контроля в государственном органе (ведомстве) могут создаваться специальные контрольные подразделения, для которых контроль является главным направлением деятельности, с соответствующими полномочиями и непосредственным подчинением руководителю государственного органа. Контрольные полномочия субъектов внутриведомственного контроля закрепляются в должностных регламентах соответствующих гражданских служащих, а при необходимости и в других документах административного регламента федеральных органов исполнительной власти (нормативных актах иных государственных органов).
Основной формой внутриведомственного контроля является проверка структурных подразделений государственного органа, которая проводится по поручению руководителя государственного органа должностными лицами и государственными гражданскими служащими центрального аппарата государственного органа.
Проверки могут быть плановыми и внеплановыми, камеральными и выездными. Плановые выездные проверки осуществляются в соответствии с планом работы государственного органа. Внеплановые выездные проверки проводятся по указанию руководителя государственного органа независимо от плана. В отношении подведомственных органов и подразделений государственные органы могут проводить выездные и камеральные (проверка отчетов, документов без выезда) проверки.
Проверка соблюдения законодательства о гражданской службе проводится по решению руководителя государственного органа или замещающего его лица и, как правило, оформляется приказом или распоряжением. Приказ о проведении проверки определяет предмет проверки, срок проведения проверки, состав группы инспекторов с указанием ее руководителя.
В состав группы инспекторов, как правило, включаются представители подразделения государственного органа по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения, представители иных структурных подразделений. При необходимости в состав группы экспертов могут входить независимые эксперты-специалисты. Руководителем группы экспертов обычно назначается один из заместителей руководителя государственного органа или руководитель (заместитель) структурного подразделения государственного органа.
Плановая выездная проверка проводится с предварительным уведомлением проверяемого государственного органа. К уведомлению может быть приложен перечень вопросов проверки и список документов, которые должны быть представлены инспекторам в указанный в уведомлении срок.
Инспектора в ходе проверки выявляют фактические и возможные отклонения деятельности проверяемого государственного органа от требований действующего законодательства о гражданской службе. При этом выявляемые в ходе проверки отклонения могут иметь характер не только отрицательный (негативный, нежелательный), но и положительный (позитивный, желательный) с точки зрения достижения стоящих перед государственным органом целей и задач. Обнаружение передового опыта является необходимым в процессе проведения проверок.
При проведении проверки инспекторы должны проявлять доброжелательность, вежливость, корректность и тактичность. Необходимо избегать конфликтных ситуаций. Даже в случаях, когда выявлены серьезные недостатки, надо проявлять максимальное уважение к мнениям проверяемых лиц, сдержанность в оценках их поступков, а также не демонстрировать своего личностного отношения и должностного превосходства. Деятельность инспекторов во время проведения проверок должна сочетаться с непосредственной практической помощью проверяемым лицам. В случае выявления недостатков инспекторам необходимо в обязательном порядке немедленно принимать меры для их практического устранения.
По результатам проверки инспекторами составляется акт, служебная записка либо справка. Форма итогового документа определяется руководителем государственного органа. Итоговый документ, как правило, состоит из вводной и основной частей. Вводная часть обычно включает: основание проверки; круг проверяемых вопросов; срок проведения проверки; проверенный период деятельности государственного органа; состав группы инспекторов. В основной части акта, как правило, отражается информация: об устранении государственным органом нарушений (недостатков), выявленных при проведении предыдущей проверки государственного органа; о положительном опыте работы проверяемого государственного органа по обеспечению соблюдения законодательства РФ о гражданской службе; обо всех выявленных при проверке нарушениях государственным органом требований законодательства с краткой ссылкой на установленные доказательства (документы) их совершения; о выявленных недостатках в деятельности государственного органа и отдельных гражданских служащих, не являющихся нарушениями положений нормативных правовых актов, но отрицательно влияющих на состояние законности или создающих предпосылки для возникновения правонарушений, в том числе коррупции, нарушения прав и законных интересов граждан и т.п.; об устранении государственным органом нарушений (недостатков), выявленных в ходе текущей проверки государственного органа.
Итоговый документ подписывается руководителем группы инспекторов и руководителем проверяемого государственного органа. В случае несогласия с фактами, изложенными в итоговом документе, руководитель проверяемого государственного органа вправе приложить к нему письменные возражения по итоговому документу в целом или по его отдельным положениям, а также документы (их заверенные копии), подтверждающие обоснованность возражений.
Руководство государственного органа рассматривает итоговый документ, а также документы и материалы, представленные проверенным государственным органом. По итогам проверки руководителем государственного органа, как правило, издается приказ. Итоговый документ также может стать предметом обсуждения на заседании коллегиального органа либо служебном совещании у руководителя государственного органа.
3. Как следует из ч. 3 комментируемой статьи государственный надзор за точным и единообразным соблюдением законодательства РФ о гражданской службе осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры. Правовой основой их деятельности является Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации». Сущность прокурорского надзора в государственно-служебной сфере ярко проявляется в его функциональной ориентированности на обеспечение соблюдения Конституции РФ и федеральных законов, в предупреждении и пресечении их нарушений.
Прокуроры осуществляют надзор за соблюдением законодательства о гражданской службе и законностью деятельности гражданских служащих в рамках общего надзора и надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Основной формой прокурорского надзора является проверка. Проверки проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, прав и свобод человека и гражданина со стороны гражданских служащих, должностных лиц и руководителей государственного органа. Кроме того, прокуроры вправе осуществлять плановые и внеплановые проверки соблюдения законодательства о гражданской службе.
Особенностью прокурорского надзора является то, что прокурорские работники, обладая широкими полномочиями, не подменяют иные государственные органы и должностные лица, не вправе вмешиваться в оперативно-служебную деятельность поднадзорных объектов (федеральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, органов военного управления, органов контроля, их должностных лиц).
Прокуроры осуществляют надзор за точным и единообразным соблюдением законов в их узком понимании, поэтому на практике указы Президента РФ и постановления Правительства РФ в предмет прокурорского надзора не входят. Остальные акты, указанные в ст. 5 Закона, могут проверяться прокурорами только на предмет их соответствия законодательству о гражданской службе.
Проблемным является осуществление государственного надзора за соблюдением и исполнением законодательства о гражданской службе в Федеральном Собрании РФ, Администрации Президента РФ, Правительстве РФ, аппаратах судов, аппарате Уполномоченного РФ при Европейском суде по правам человека — заместителя Министра юстиции РФ, Счетной палаты РФ и др., так как эти органы поднадзорными прокуратуре объектами не являются.
В соответствии со ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе: по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных органов, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.
Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает уголовное дело или производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона. Кроме того, прокурор или заместитель опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными; вносит представление об устранении нарушений закона.
При осуществлении надзора за соблюдением государственной администрацией прав и свобод человека и гражданина прокурор в дополнение к вышеперечисленным полномочиям: рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба.
В случае выявления нарушений действующего законодательства прокурор применяет специальные меры прокурорского реагирования (ст. 23 — 25.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»): протест; представление; постановление; предостережение о недопустимости нарушения закона.
Аннотация научной статьи по государству и праву, юридическим наукам, автор научной работы — Курбанов Ризван Даниялович
В статье проводится сравнительно-правовой анализ организации контроля в сфере государственной службы и показано, что в нём задействованы различные государственные структуры. Решающее место при этом отводится государственным органам, осуществляющим прямой внешний и внутренний контроль.The article considers the rather-legal analysis of control organization in sphere of public service and shows that various state structures are involved in it. The key place here belongs to the state structures which are carrying out the direct external and internal control.
Похожие темы научных работ по государству и праву, юридическим наукам , автор научной работы — Курбанов Ризван Даниялович,
СУБЪЕКТЫ КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В статье проводится сравнительно-правовой анализ организации контроля в сфере государственной службы и показано, что в нём задействованыы различные государственные структуры. Решающее место при этом отводится государственным органам, осуществляющим прямой внешний и внутренний контроль.
The article considers the rather-legal analysis of control organization in sphere of public service and shows that various state structures are involved in it. The key place here belongs to the state structures which are carrying out the direct external and internal control.
президентский контроль, внешний контроль, вневедомственный контроль, гражданская служба, правоохранительная служба; presidential control, external control, non-departmental control, civil service, law-enforcement service.
Прежде всего, рассмотрим полномочия Президента Российской Федерации, как одного из субъектов внешнего контроля за соблюдением законодательства о государственной службе.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации Президент Российской Федерации обладает широкими полномочиями, осуществляет контроль за выполнением органами исполнительной власти федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, федеральных программ, международных нормативных правовых актов.
Президентский контроль направлен на формирование эффективной системы управления органами государственной власти, а также на создание единой системы государственной службы, реализующей функции государства.
Наше чиновничество ещё в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса1. И потому за-КУРБАНОВ дачей номер один для нас по-прежнему остаётся повышение эф-
Ризван Даниялович — 1 Уманская В.П. Государственный контроль и надзор за соблюдением законода-
докторант РАГС при тельства о государственной гражданской службе в Российской Федерации. — М.,
Президенте РФ 2007, стр. 89.
фективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению1.
Важное место в системе президентского контроля за соблюдением законодательства о государственной службе занимает контроль за соблюдением дисциплины исполнения решений и поручений в организационной деятельности министерств, служб и агентств. Изучение результатов контроля свидетельствует о том, что уровень организации их исполнения в ряде органов государственной власти вызывает множество нареканий. Большая часть решений, принятых Президентом Российской Федерации, исполняется с нарушением установленных сроков и на недостаточно качественном уровне2.
В качестве причин многих проблем следует отметить несвоевременность принятия мер или их неадекватность, непродуманность управленческих решений и действий, а также отсутствие необходимой ответственности должностных лиц за исполнение законов и подзаконных актов о государственной службе.
Конституция Российской Федерации наделяет Президента Российской Федерации широкими полномочиями. Как гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина Президент Российской Федерации принимает меры по их защите, охраняет государственную целостность, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
С учётом конституционного статуса Президента Российской Федерации осуществляемый им контроль является стратегическим средством организации нормального функционирования системы государственной службы, её развития и совершенствования. Контрольный статус Президента Российской Федерации является частью его общего административно-правового статуса, который определён ст. 80—93 гл. 4 Конституции Российской Федерации. Его правовая сущность раскрывается через признаки, которыми Президент Российской Федерации характеризуется как глава государства; гарант Конституции Российской
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 апреля 2005 года // Российская газета, № 86, 26 апреля 2005 г.
2 Тарасов А.М. Президентский контроль: понятие и система. — М. : Юридический центр Пресс, 2004, стр. 8.
Федерации, прав и свобод человека и гражданина; верховный главнокомандующий; субъект законодательного процесса.
В соответствии со ст. 83 Конституции Российской Федерации, для обеспечения реализации полномочий Президента Российской Федерации в сфере государственной службы и осуществления контроля за исполнением решений Президента Российской Федерации создана Администрация Президента Российской Федерации. Администрация Президента РФ сформирована Указом Президента РФ от 25 марта 2004 г. № 400.
Положение об Администрации Президента Российской Федерации закрепляет полномочия в сфере государственной службы, контроля за соблюдением законодательства о государственной службе, которые распределяются между управлениями Президента Российской Федерации. Администрация готовит Президенту Российской Федерации предложения по реализации государственной политики в сфере реформирования государственной и муниципальной службы, борьбы с коррупцией в органах государственной власти и органах местного самоуправления, урегулирования конфликта интересов и реформирования государственной и муниципальной службы; исполняет поручения и контролирует исполнение поручений Президента Российской Федерации.
Задачей Управления является содействие Президенту Российской Федерации в пределах своих полномочий в определении основных направлений реформирования и развития государственной службы Российской Федерации, в обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти по этим вопросам.
Для реализации данных задач Управление имеет право запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации, от федеральных органов государственной власти, органов государственной
власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, от организаций и должностных лиц, а также участвовать в проведении проверок, осуществляемых соответствующими подразделениями Администрации Президента Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти и контролирующими органами. Однако сосредоточенные в ведении Управления Президента Российской Федерации полномочия по вопросам государственной службы направлены в основном на её развитие и реформирование и являются недостаточными для осуществления полноценного государственного контроля в сфере государственной службы1.
Для реализации этих целей и задач в состав Администрации входят специализированные органы — Контрольное управление Президента Российской Федерации, полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах.
В связи с этим особого внимания заслуживают полномочия и деятельность Контрольного управления Президента Российской Федерации. Основными функциями Контрольного управления являются:
— контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, их должностными лицами, а также организациями федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации;
— контроль и проверка исполнения поручений Президента Российской Федерации и руководителя его Администрации;
—подготовка на основе проверок информации для Президента Российской Федерации о предупреждении нарушений и
1 Уманская В.П. Государственный контроль и надзор за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе в Российской Федерации : дисс. . к. ю. н. — М., 2007.
2 Положение о Контрольном управлении Президента Российской федерации // СЗ РФ, 2004, №24,
совершенствовании деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации;
— направление в необходимых случаях в органы прокуратуры, внутренних дел, федеральной службы безопасности и другие органы исполнительной власти материалов о выявленных нарушениях.
Основными организационно-правовыми формами контроля являются организация и проведение проверок и иных мероприятий по контролю, а также рассмотрение докладов об исполнении поручений Президента Российской Федерации и подготовка предложений о снятии с контроля или продлении сроков исполнения этих поручений.
Контрольное управление непосредственно не наделено полномочиями по применению наказаний к должностным лицам, допустившим различного рода правонарушения. Но оно вправе вносить предложения Президенту Российской Федерации, руководителям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов федерации о привлечении к ответственности должностных лиц, допустивших нарушения.
Анализ деятельности Контрольного управления свидетельствует, что наряду с контролем за соблюдением законодательства, регулирующего деятельность в сфере жилищно-коммунального хозяйства, вопросы выплаты заработной платы, государственной миграционной политики, организации борьбы с преступностью, проверкой выполнения федеральных целевых программ в различных сферах, недостаточное внимание уделяется проблемам соблюдения законодательства о государственной службе.
Помимо названных управлений Президента Российской Федерации вопросы государственной службы входят в предметы ведения межведомственной рабочей группы по обеспечению мероприятий, связанных с реформированием и развитием государственной службы, при Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления2.
Одной из задач, возложенной на данную Комиссию, является разработка и предоставление в установленном порядке предложений по реформированию и развитию государственной службы Российской Федерации. Для решения возложенных на нее задач Комиссия имеет право запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также направлять подготовленные материалы в Правительство Российской Федерации для рассмотрения и принятия нормативных правовых актов и (или) решения вопроса о внесении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в порядке законодательной инициативы Правительства Российской Федерации. Как видно из вышеизложенного, предоставленные Комиссии полномочия позволяют ей обеспечивать своевременное
принятие нормативно-правовых актов, направленных на развитие государственной службы, но не дают возможности осуществлять непосредственный контроль за ходом реализации уже действующего законодательства о государственной службе.
Анализ организации субъектов президентского контроля за соблюдением законодательства о государственной службе свидетельствует, что одной из основных причин неразвитости государственного контроля является отсутствие действенной системы организационного, правового и методического обеспечения президентского контроля.
Важное место в системе вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе призваны занять полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах. Одним из основных вопросов в их деятельности должен стать контроль за обеспечением единства федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации.
Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе является должностным лицом, представляющим Президента Российской Федерации в пределах соответствующего федерального округа.
Полномочный представитель при исполнении должностных обязанностей имеет право беспрепятственного доступа в любые организации, находящиеся в пределах соответствующего федерального округа.
Одним из субъектов внешнего контроля за соблюдением законодательства о государственной службе является Правительство Российской Федерации. Правительство является высшим органом исполнительной власти Российской Федерации, возглавляет систему административного контроля.
на него Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации. Таковыми, в частности, являются полномочия по изданию правовых актов, регулирующих государственную службу.
Для реализации данного вида контроля правительство заслушивает на своих заседаниях федеральных министров, руководителей иных федеральных органов исполнительной власти, руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, дает оценку деятельности указанных органов и соответствующих организаций, принимает решения об отмене или о приостановлении действия актов федеральных органов исполнительной власти, о внесении Президенту Российской Федерации предложений о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц. Кроме того, в соответствии с регламентом правительство на своих заседаниях рассматривает ход выполнения программ и планов деятельности правительства.
Источники:
http://all-sci.net/raznoe_973/statya-organyi-gosudarstvennogo-nadzora-164675.html
http://cyberleninka.ru/article/n/subekty-kontrolya-i-nadzora-za-soblyudeniem-zakonodatelstva-o-gosudarstvennoy-grazhdanskoy-sluzhbe-v-rossiyskoy-federatsii